浅议海洋生态环境污染损害赔偿之请求权主体

王爱群

(大连大学 法学院，辽宁 大连 116622)

近年来，随着经济的高度开发增长，与海洋资源开发同步产生的是对海洋环境和生态系统污染和破坏，尤其是海上石油开发和运输，在产生巨大经济和社会效益的同时，也对我国海域以及沿海地区的环境形成潜在压力。当前，在中国海域发生的漏油污染事件越来越频繁，但提起海洋生态损害赔偿诉讼的案件并不多，而这些极少能进入诉讼程序的案件一旦进入诉讼却往往成为争讼，久拖不决，这充分暴露出我国海洋生态损害索赔制度存在的问题。一方面，当事双方争议的焦点主要是海洋生态价值的评估问题，即海洋生态损害赔偿民事诉讼的证据制度问题，另一方面也反映了目前我国相关法律制度不健全的问题。比如诉讼主体地位不明确、赔偿标准尚不完备等问题。而这导致的后果是海洋生态损害的无人买单，使得我国本已恶化的海洋生态环境更加严重。因此完善我国海洋生态损害救济制度迫在眉睫。本文下面将对海洋生态环境损害赔偿请求权的特殊性、请求主体的多元化以及与之相关的公益诉讼等问题进行分析和探讨。

一、海洋生态环境污染损害的特殊性

对海洋生态环境污染损害的救济问题在《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）第90条第2款已有规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照该法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。但该款规定过于简单原则，可操作性不强，造成实践中的诸多困惑和无奈。其主要原因就是海洋生态环境污染损害的特殊性。其表现在这几个方面：

（一）损害后果的复合性

海洋环境污染案件是专门针对海洋生态、海洋水产资源和海洋保护区的破坏和污染，此种侵害与传统的民事侵权不同，其不仅包括人身、财产损害，而是一种复合性的侵害，造成的损害后果还有环境利益或者生态利益。而且生态侵权则不以造成人身和财产的损害为必然要件，而仅以损害到环境要素质量或生态系统完整性等为准[1]。

（二）受害范围的不特定性

对海洋生态、海洋水产资源和海洋保护区的污染和破坏损害到了海洋环境本身，并从而间接地损害了依此为生的海洋业以及从业者，因此，海洋环境质量的下降也会损害不特定的多数人的利益，当然也包括国家的利益。海洋环境污染案件没有确定的受害者，但并不是指没有受害者，而是受害者为不特定的多数人。通过直接污染破坏海洋生态环境间接损害到不特定多数人的利益，也是环境民事侵权的一大特点。

（三）赔偿范围的局限性

海洋生态损害赔偿范围具有局限性，如：《国际油污损害民事责任公约》和《设立国际油污损害赔偿基金公约》就溢油导致的海洋生态中损害赔偿而言，公约的条款原则上排除环境本身的损害，仅赔偿“合理”的清除费用和环境恢复费用的发展[2]。企业有时不惧怕行政机关依法给予的不痛不痒的行政处罚，同时，海洋污染还存在着信息的不公开，这不仅影响了公众的知情权，影响了公众对污染情况的监督，而且实际上也拖延了有关单位和个人对污染危害的预防和对损害的规避[3]。

（四）赔偿请求权主体的多元性

《海洋环境保护法》第90条第1款规定，造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。第2款规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

可见，上述法律对污染海洋环境造成损害和破坏海洋生态造成损害的赔偿责任分两款分别做了规定，说明二者之间是存在明显区别的。其中污染海洋环境造成的损害，指的是污染海洋环境的行为造成的人身损害或财产损失，属于民事侵权法上的环境污染侵权责任，其赔偿请求权主体是其利益直接受到侵害的单位或个人。而规定在该法第90条第2款的海洋生态损害行为，如破坏海洋生态、海洋水产资源和海洋保护区的行为，所侵害的对象是不属于任何私人所有的海洋生态环境要素，它归属于国家利益的范畴，这就决定了海洋生态侵权者所承担的责任有别于传统民事侵权法上的责任，不以特定受害者的人身伤害或财产损害为条件。任何私人都无权提起海洋生态损害赔偿的诉求，而只有国家行政管理部门作为国家利益的代表者才有权提出此类诉求。这样就造成了能够提起海洋环境污染损害赔偿的主体的多元性。那么，能够提出损害赔偿诉讼请求的主体究竟是哪些机构呢？

二、海洋生态环境污染损害赔偿请求权主体的范围

如前所述，根据《海洋环境保护法》第90条第2款规定行使海洋环境监督管理权的部门有权代表国家对责任者提出生态损害赔偿要求。而从《海洋环境保护法》第5条的规定来看，海洋环境监督管理部门主要包括国家环境保护部门、国家海洋部门、国家海事部门、国家渔业部门和军队环境保护部门。但是由于有上述多个管理部门对海洋环境都负有监管权，特别是在某些事项上几个部门存在监管权的重叠；此外，当生态损害波及相邻的多个区域时，是由源发地有管辖权的机关还是这几个不同区域内有管辖权的机关分别起诉，相关规定没有明确，实践中让人无所适从[4]。

（一）国家海洋行政主管部门的诉讼主体资格

由于规定不明确，学者们对谁有权代表国家提起海洋生态损害赔偿诉讼也有不同看法。例如有学者认为，在普通商用油船发生漏油事件时，有权代表国家行使损害赔偿请求权的适格主体通常是国家海洋行政主管部门，而不是其他部门[5]。

国家行政主管机构作为诉讼主体的资格不是不受限制的，相反是有一定资格限制的。按照宪法和法律的上述规定，行政主管机关只有在国家的自然资源遭到污染损害时，才能代表国家提起赔偿的诉讼请求，对于因污染损害造成的自然人或者法人的人身及财产损失，则行政主管机关不能代表其提出赔偿要求，这是根据我国宪法和法律的规定，对行政主管机关作为海洋污染损害赔偿案件诉讼主体的限制，也就是说，行政主管机关不能超越宪法和法律规定的，其代表国家行使自然资源所有权而参与污染损害赔偿诉讼的职责范围。

（二）检察机关的诉讼主体资格

检察机关可以以“公共利益代表人的身份”对造成海洋污染损害的责任人提起诉讼。这种观点在环境法学界获得了许多的支持，甚至把检察机关的诉讼主体人资格扩大到作为公益诉讼的主体。

但是，对此有不同的认识。理由如下：

1.检察机关作为海洋污染损害赔偿案件的诉讼主体不具有法律依据，依据宪法确立的自然资源归国家所有的原则，有关法律将行使国家对自然资源所有权的职能交由国务院即行政机关，而未授予人民检察院。

2.人民检察院作为海洋污染损害赔偿案件的诉讼主体在技术力量上是有所欠缺的，因为我国的各项自然资源管理都是由一定的专业技术作支撑的。各个不同的行政主管机关，掌握着管理不同资源的技术资源和人力资源，因此他们容易判断什么情况下造成了污染损害，以及损害的方式、手段、数量、质量等技术情况，而在这一方面检察机构缺乏技术力量的支持。

3.海洋污染损害赔偿案件，特别是油污染案件是在瞬间发生的，溢油在海上很快就会漂移，如果没有一定的监测、监视、巡航等手段，是不易发现溢油污染案件的，也就是说，检察机关不是海上执法机关，很难在第一时间发现污染损害的事实，也就很难获得可靠的有说服力的证据，因此也就很难及时、准确地提出对国家自然资源损害赔偿的诉讼请求。所以，由检察机关作为海洋污染损害赔偿案件的诉讼主体是不适当，也不科学的，操作起来有很大的难处[6]。

三、完善海洋生态损害赔偿请求权主体制度的对策

在实践中诸多的赔偿纠纷却因没有适格的诉讼主体而使海洋生态环境污染问题得不到及时的、有效的治理和法律救济。下面本文通过以下分析来解决审判实践中海洋生态污染损害赔偿诉讼中存在的问题。

（一）明确国家行政管理部门的职责

国家相关管理部门代表国家提起的海洋生态损害赔偿诉讼是一种特殊的为公共利益而提起的民事诉讼，有别于一般的民事诉讼案件。在这种民事法律关系中，管理部门代表国家作为一个特殊的主体，在诉讼中行使权利等方面与私人参加诉讼应当有所区别。例如，依民事诉讼法的权利处分原则，对是否提起诉讼，权利人有决定的权利，而对负有海洋环境监督管理职责的相关管理部门来说，生态损害索赔权既是其权利，更是其职责，是其必须作为的，不能放弃，此时便不能适用民事诉讼法的权利处分原则。例如，中石油和大连市政府对火灾的善后达成一致意见：油污清理结束的后续赔偿工作由大连市政府负责，中石油“以投资抵赔偿”——在大连的长兴岛投资2000万吨/年炼油、100万吨/年乙烯项目。而实际上，提起此类诉讼的管理部门本身不是财产所有人，其能否在生态损害赔偿上代表国家与污染责任人达成和解，放弃部分或者全部权利，其与污染责任人达成的和解协议是否要经过其他权力部门的批准等，法律上都应有明确规定[7]。

（二）加强落实我国现有体制下的企业责任

实践中，造成海洋生态污染的企业大都是外企和国企。其中，国家对国企提出赔偿的可操作性让人质疑[8]。这是由于在我国有国企的存在，令企业外部性的内化方式复杂化。在过去的计划经济时代，国家既是企业的所有者和经营者，又是司法和执法等公共服务的提供者。国企给社会和私人造成了损害，除非国家主动赔偿，否则私人只好自认倒霉。近年来国企改制的大方向之一，便是区分企业的所有权和经营权，但这一改革侧重的是强化激励，提高效率，促进发展。对于国企造成负的外部性之后的责任承担问题，表面上看是服从市场规律和法治原则，实践中却往往并非如此。尤其是像中石油这样的“部级央企”，一般的地方政府恐怕是不敢去冒犯的。地方法院更是服从大局，想方设法拒相关案件于门外。

（三）扩大赔偿请求权的主体范围

在我国的审判实践中，当提起海洋环境污染损害责任纠纷诉讼的原告是地方政府、国家环境保护部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门及地方政府各有关部门时，作为被告的环境污染加害者无不例外地会对原告的主体资格提出异议。被告往往以原告并非海洋的所有者、与案件不具有直接的利害关系、而没有直接利害关系的人无权向人民法院提起民事诉讼等对原告的主体资格提出异议。另外，海洋环境污染损害责任纠纷属于平等主体之间的民事纠纷，而国家环境保护部门、国家渔政部门系享有行政执法权的行政机关，诉讼中所涉的证据很多均由原告依职权形成，由他们作为原告来行使诉权，于法无据且有失公平。此外，有关公民在海洋环境污染损害赔偿纠纷诉讼中是否享有环境诉权的问题，相关立法规定十分模糊，《海洋环境保护法》第4条规定：“一切单位和个人都有保护海洋环境的义务，并有权对污染损害海洋环境的单位和个人，以及海洋环境监督管理人员的违法失职行为进行监督和检举。”根据该法条规定，公民仅有权对污染和破坏环境的单位和个人进行监督和检举，而此等权利不等同于诉权，所以，公民依据此类立法提起的诉讼，其主体资格是极易让被告提出异议的。

（四）建立公益诉讼制度

鉴于国家行政主管机关和检察院作为赔偿请求权主体时存在的问题，在探讨海洋污染损害赔偿诉讼主体资格问题的时候，有些学者主张更广泛地确定海洋污染损害赔偿案件的诉讼权利主体，即将社会公众确定为公益诉讼主体其目的是为了保护公共环境[3]。

对于这样的理论，无论从获取证据的能力、认定事实的能力，保证诉讼秩序健康发展等多方面来看问题，我们都应当对上述关于更广泛地确定公益诉讼主体资格的观点报以否定的态度。如果说为了保护环境和社会公众利益而要充分发挥社会公众在“公益诉讼”活动中的作用，认为更多的人参与公益诉讼对社会发展，对保护海洋环境是有益的，那么这个“公益诉讼”制度应当是公民对前述的作为诉讼主体的行政主管机关的不作为行为即不对国家自然资源的污染损害事实提出赔偿的诉讼请求提起的诉讼。这实际上是发挥人民群众对行政机关依法履行职责的一种监督作用，这样的监督作用比起无原则、非理性地确定更多的人直接履行公益诉讼权利的主张更科学、更实际、更有效。随着我国社会、经济、文化和法治建设的不断发展进步，未来实行这样的“公益诉讼制度”应当是可行的。

综上，由于海洋生态环境污染损害有别于传统的人身损害和财产损失，再加上立法和实践的脱节，使海洋生态环境污染赔偿无法实现，从而让我国海洋环境状况更加不堪，令国家的海洋权益遭受严重践踏。为此，我国急需在现有《海洋环境保护法》第90条第2款规定的基础上，探索建立有别于普通的环境侵权制度的新的海洋生态损害赔偿制度，补充完善相关法律规定，为海洋生态环境污染损害提供有效的法律救济。

[1]周珂.生态环境法论[M].北京：法律出版社,2001:27.

[2]竺效.论在“国际油污民事责任公约”和“国际油污基金公约”框架下的生态损害赔偿[J].政治与法律，2006(2).

[3]王灿发,黄婧康.菲溢油事故:反思海洋环境保护法律机制[J].行政管理改革，2011（12）.

[4]胡静.论海洋环境污染损害诉讼请求——兼《海洋环境保护法》第九十条第二款之解读[J].公民与法(法学).2011(5).

[5]赵劲松,赵鹿军.船舶油污损害赔偿中的诉讼主体问题[J].中国海商法年刊,2005(15).

[6]翟勇.谈谈海洋污染损害赔偿的诉讼主体[J/OL].中国人大网.http://www.npc.gov.cn.2012-4-15.

[7]朱晓勤.我国海洋溢油生态损害的法律救济问题——以海洋环境保护法第90条第2款为中心[C].生态文明与环境资源法2009年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集.

[8]谢昱航.国家如何对国企提出生态索赔[N].中国青年报,2011-7-14(2).