项目法人责任制工程建设环境探讨

程 伟

(武汉地产开发投资集团有限公司，湖北武汉 430022)

近年来，我国为了适应社会主义市场经济的发展，在建设领域大力推行建设项目法人责任制，要求业内企业按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的原则和公司法的有关规定，组成能够承担投资风险的建设项目法人经济实体，以改变以往财政性投资项目的“三超”和“无序”状况，从而对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还、资产的保值增值实行全过程负责，担负项目建设的全部责任。

建设项目法人制的实行明确了投资风险由项目法人承担，它有利于实现项目决策的科学化和民主化，拓宽建设项目筹资渠道，分散投资风险和避免建设与营运相互脱节。但在我国现阶段的建设环境和条件下，无论是设计方、施工方、供货方，还是其他方的项目管理水平还比较低，管理方法也比较落后，同时计划经济时期的体制惯性对项目法人责任制的执行实效也带来了较大的潜在影响。

1 影响项目法人责任制工程建设的基本因素

1．1 业主方面

我国工程“业主”大都为国有企事业等单位，多年来沿用的是建设单位自筹自管和工程指挥部等计划经济时期的项目管理模式，缺乏对现代项目建设管理的知识和经验，对项目法人责任制工程的建设缺乏一定的了解，同时又有较强的变更设计意识，相比发达国家缺乏一个有效的监督机制和一套客观、透明、科学的业绩测量评价系统。

1．2 承包商方面

在发达国家，总承包商主要是一些大的上市公司或私营公司，它们主要起着管理责任，而具体工作大部分由分工明确的分承包商来做，平均纯利润只在2%左右。在我国，大多数承包商都是国营企业，各种形式的补贴依然存在，这些补贴减弱了追求效率的动力，同时国内承包商都无所不包，无所不能，缺乏专业分工或者受行业保护。另外发达国家的工程施工强调第一是安全，第二才是质量，而我国施工期间在安全文明施工上的实际投入是非常有限的。

1．3 设计院

在发达国家，设计师事务所与承包商一样大多数是私营的，都是通过招投标获得设计项目。由于激烈竞争，技术管理优势和市场信誉是它们生存和发展的基础。

在我国，设计院大多由国家所有，大的设计院通常在某一领域或某一地区拥有垄断优势，缺乏竞争。另外设计与施工通常是相互分离的，人才也很少流动，设计院在设计过程中缺乏施工经验，又得不到承包商的意见和建议，往往造成在设计成果中存在疏忽和模糊。加之国内大型工程非常长的设计周期，设计方往往很难有机会积累足够的经验来进行高质量高水平的设计。

1．4 建筑市场

在发达国家，尽管有专业领域区别，但总体建筑市场是相当开放的，很少出现条块分割的地方保护主义。而在我国国家拥有业主单位，直属承包商和直属设计院的体制，导致了建筑市场的条块分割、行业和地方保护主义。这种人造的市场权利不利于市场竞争，也不利于项目管理的发展。

1．5 合同形式

在发达国家，建设方在建筑市场占据主导地位，他们发展了许多不同的合同形式，如固定价格合同，成本补偿合同，设计施工合同，项目管理合同等，并在建设中根据需要来选择合同形式。在我国，绝大多数工程采用的是单一的固定价格合同，而不是根据项目特点及自身的要求来发展项目招投标策略，增加了不必要的工程投资风险。

1．6 合同文件

在发达国家，建设方根据自己的需要采用和发展自己的合同文件，并根据具体项目，对合同条款进行修改以明确表述项目建设的目的和要求，对工程项目内在的风险加以公平合理分配，对可能的工程索赔加以预防或采用适当的索赔解决机制加以管理。在我国，工程招投标一般采用非常简单的建筑合同文件，或者照搬标准的合同文本，由于缺乏对具体合同条款的理解和掌握，再加上经验不足，很多合同签订时就留下了索赔隐患。

1．7 招投标过程

在发达国家，招投标过程已经非常规范，并对招标过程中可能遇到的问题进行了仔细的研究。例如在美国公共工程竞争性招标中，建设方根据平均物价指数，将标底公布在招标文件中，杜绝只要知道标底就可以中标的情况。评标过程也事先说明既看总标价又比较分项标价，增强了评标客观性，同时对一些过低标底予以淘汰以避免“低价中标，高价索赔”的情况。我国虽然已开始启用工程量清单招标，但对分项工程如装饰、设备等报价的合理性以及与总体工程的逻辑关系还缺乏比较和系统的认定评估。

1．8 工程监理

发达国家的工程监理已有较长的历史，监理机构被看作是智能型服务性企业或高智能的人才库，我国工程监理制于1988年开始逐步实行，由于非良性的市场行为导致监理方面的投入较低，使监理工作很难达到三控两管一协调的合同要求，制约了监理社会总体水平的提高，同时监理的业务范围也基本停留在施工阶段，缺乏社会认知度，这些都与发达国家有着明显的差距。

此外，许多建设项目由于建设工期的压力，工程设计只能在很短的时间内完成，在建设期施工单位为抢工期昼夜施工，从而造成了程序上虽经过科学决策的工程建设，结果成为了一刀切的建设任务，这也是当前项目法人责任制建设中存在的较共性的问题。

2 克服环境影响，促进项目法人责任制工程的建设

2．1 在建设管理方面:明确适用范围，健全法律体系

建设管理应进一步区分政府工程和非政府工程。前者强调政府投资专门机构借助社会中介机构的力量直接实施管理;后者则强调利用市场机制进行调控，政府只管建筑市场秩序、建筑物安全、施工安全和环境、卫生等。其次，将政府工程进一步划分为非经营性工程和经营性工程方式。对经营性政府工程仍然坚持项目法人责任制，对非经营性政府工程则设立相对集中的专业化管理机构进行管理，如采用代建制等。第三，实现非经营性政府工程的投资决策部门、资金拨付部门、建设实施机构、建筑市场监管机构、建设项目使用单位的各司其职和相互制衡。第四，完善政府工程组织实施方式的法律法规和特殊合同条款，规范政府工程的投资行为和组织实施行为。目前一些地方性的项目法人责任制的适用范围和办法已经出台，但系统的法律体系还须不断补充和完善。

2．2 在执行项目法人责任制方面:严格执行三项纪律和八项原则

项目法人在遵守建设市场运行准则、确保建设项目实行“四制”和“三控两保”的同时，还必须严格执行项目法人责任制的三项纪律和八项原则。三项纪律即:1)认真贯彻执行国家有关工程建设方面的法律、法规;2)认真掌握应用与建设项目有关的建设标准;3)守信用、重合同，严格遵守“权利”“义务”对等的职业道德准则。八项原则为:1)注意贯彻项目建设系统管理中质量安全工作高于一切的原则;2)注意制定工程价格和签订价款协议中的公平合理的原则;3)注意建设项目总工期应符合质量标准与合理工期的原则;4)注意勘察设计质量，认真进行设计审查，把误差解决在工程施工前的原则;5)注意项目建设是以三元目标为主体的多元目标系统的动态管理原则;6)注意建设项目是一个全方位、强适应性的全开放系统的原则;7)注意竣工验收资料的积累与质量是保证项目竣工验收符合标准的原则;8)注意以人为本，正确选择“工程师”，充分发挥“工程师”作用的原则。

2．3 在项目实施方面:进一步完善项目经理责任制

项目经理1941年产生于美国，我国于1983年开始建立项目经理负责制，它是加强我国项目管理所采取的一项有力的组织措施。在工程建设中，项目经理是工程项目的总负责人，特别是在项目法人责任制模式中，当项目是分阶段发包，则建设、监理、设计和施工等单位都应分别设置项目经理，各方项目经理代表各单位的利益，承担着各自单位的全部责任。实践证明应积极提倡建设项目实行设计、施工、物资供应、试生产一体化的承发包方式，设置相对统一的项目经理，对项目建设全过程进行总负责。同时，应对项目经理进行全面考核和资格认证，按合同条件授予必要的职权，使其“有责有职有权”，项目完成后还应对其进行绩效考核。从上述分析，笔者认为从国情出发，项目法人责任制作为国家计划管理部门制定的一种基础设施建设管理制度，取得了一定的实效，同时它为加强基础设施建设管理立法打下了基础。为此在完善地方法规的基础上还应该尽快完善法律法规，用法律来统一和规范各级工程项目建设管理主体的权利、义务及其应具备的资格，与已颁布实施的《招标投标法》《合同法》《建设工程质量管理条例》等一系列法律法规一起，形成严密的工程项目管理建设法律体系，消除不良影响，加快与国际工程项目管理建设的接轨。

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