我国节水型社会建设实践与经验

邵薇薇，李海红，王建华

（中国水利水电科学研究院流域水循环模拟与调控国家重点实验室，100038，北京）

一、节水型社会建设背景

我国水资源人均占有量不足2 200 m3，北方地区只有 990 m3，而水污染严重又加剧了水资源短缺。全国660多座城市中有400多座城市缺水。与水资源短缺的现实相比，我国水资源利用方式粗放，在生产和生活领域存在严重的结构型、生产型和消费型浪费，用水效率不高，节水潜力巨大。我国严峻的水资源形势与目前节水水平的矛盾说明，厉行节约用水、建设节水型社会是解决我国水资源问题的根本出路。

在国家层面，与节水型社会建设相关的政策法规经历了初步提出和逐步完善的过程。1998年，党的十五届三中全会提出要把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓，并成立全国节约用水办公室。2000年，国家“十五”计划纲要提出以提高用水效率为核心，全面推行各种节水技术和措施，发展节水型产业，明确提出建立节水型社会。2002年新水法规定“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”；水法把节约用水放在突出位置，并把建立节水型社会这一目标写入了总则第八条。2004年，国务院发出了《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，指出积极推进水价改革，充分发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面的作用，对于促进节约用水和建设节水型社会具有重大意义。2005年国家“十一五”计划纲要提出“建设资源节约型、环境友好型社会”的任务和要求，为推进节水型社会建设指明了方向。2010年国家“十二五”计划纲要更是明确“要高度重视水安全，建设节水型社会，健全水资源配置体系，强化水资源管理和有偿使用，鼓励海水淡化，严格控制地下水开采”。而2011年中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》更是强调加快建设节水型社会，促进水利可持续发展，努力走出一条中国特色水利现代化道路。可见，在国家政策层面，已经将节水型社会建设工作提升到重要高度。

在行业层面，与节水型社会建设相关的规划及操作法则也在不断完善。在行业政策层面，2007年和2010年水利部出台了节水型社会建设“十一五”规划和“十二五”规划，针对节水型社会确定了阶段建设目标、任务和对策措施，提出了节水型社会建设重大工程。其中，2010年的节水型社会建设“十二五”规划提出把落实最严格水资源管理制度作为促进经济发展方式转变的重要手段，及时制定水资源开发利用、用水效率、水功能区限制纳污三条红线。另外，在操作实施层面，关于总量控制，各大流域如黄河、黑河等流域的分水方案日趋成熟，一些小流域如新疆乌伦古河流域、广东东江和鉴江流域等的分水方案也陆续启动，让用水有章可循。同时，在行政区域和行业用水总量控制方面许多地区也在积极探索和尝试。关于定额管理，《取水许可和水资源费征收管理条例》《用水定额编制技术导则》等相继出台，规定按照行业用水定额核定的用水量是取水许可量的主要依据，并强化用水定额管理。这些都为节水型社会建设的实施提供了制度和技术基石。

二、节水型社会建设试点推进

迄今为止，国家大规模建设节水型社会建设试点已经有四批。第一批是在“十五”期间确立甘肃省张掖市、四川省绵阳市、辽宁省大连市、陕西省西安市、江苏省张家港市、天津市、河北省廊坊市、河南省郑州市、山东省淄博市、江苏省徐州市、湖北省襄樊市、宁夏回族自治区为全国节水型社会建设试点，旨在推动河西走廊、东部沿海、南方水污染严重地区和南水北调东中线受水区节水型社会建设。2006—2010年期间又相继确定了包括北京市海淀区在内的第二批、包括北京市大兴区在内的第三批和包括北京市怀柔区在内的第四批全国节水型社会建设试点。全国四批100个国家级节水型社会建设试点，主要集中于我国中东部地区。这些不同类型的试点建设内容各有侧重，通过示范和带动，深入推动了全国节水型社会建设工作。

除了国家级试点，各省也在积极建设省级节水型社会建设试点。2004年7月，水利部和全国节水办批准了全国94个省级试点，之后陆续有100多个县市被批复为省级试点。在试点建设期间，一部分省级试点由于特色明显、工作突出，又被水利部转批为国家级试点，进行重点建设。

三、节水型社会建设经验

随着节水型社会建设试点工作的稳步推进，节水型社会创建工作在全国大规模开展起来。各试点城市通过建设节水型农业、节水型工业和节水型城市，采取工程、经济、技术、行政措施，减少了水资源开发利用各个环节的损失和浪费，降低了单位产品的水资源消耗量，提高了产品、企业和产业的水利用效率，增强了全民的节水意识，提高了可持续发展能力,改善了生态环境，实现了人与水和谐相处，促进了经济、社会、环境协调发展。总的来说，各试点城市在积极探索中已经取得了一系列的特点经验。

1.西北内陆地区

西北地区是我国水资源最为短缺的地区，多年平均年降水量约200 mm，而且水资源的时空分布极不均匀。随着西北地区人口的增长以及产业化和城市化建设的加快，其用水量和污水排放量大幅度上升，导致了内陆河水量减少、湖泊萎缩、地下水水位下降、雪线上升、土地荒漠化及草地植被退化等一系列生态环境问题，水资源问题已成为制约西北地区经济社会发展和生态环境恢复改善的瓶颈。鉴于此，在节水型社会试点建设过程中，西北内陆地区针对区域水资源总量不足的特点，更着重于对水资源实行总量控制，并促进水权实现流转。

西北地区的传统农业区以张掖市为例，其农业用水是大户，通过改革农业用水方式，在政府主导的前提下，张掖市尝试以水权理论作为指导，推进以农民用水户协会为主的公众参与组织形式，创新地实施了水票运行形式，实行“农民用水户协会＋水票制”的农业水权的实践模式；并通过总量控制和定额管理控制水资源的开发利用。同时调整经济结构，推广节水工程技术。张掖市将水权理论付诸实践用于改革农业分水方式，取得了开创性的经验成果，提高了水资源利用效率，实现了黑河下游的生态修复与区域经济社会发展的双赢。

西北地区工业化刚起步的宁蒙灌区，根据自身水资源条件和经济社会发展需要，通过节水型社会试点建设在水权转让方面进行了富有成效的探索。在用水总量不增加的情况下，由政府和企业投资对灌区进行节水改造，以提高水的利用效率，把灌区节约的水量有偿转让给新建电厂。宁蒙灌区通过水权流转，调整了用水结构，以节水促进了城乡之间、行业之间的水资源优化配置，实现了工农互补，从宏观上提高了水资源的配置效率，从微观上提高了水资源的利用效率，确保了当地经济社会发展对水的需求。

2.南方丰水地区

虽然南方丰水地区的水资源量相对丰富，就全国而言水资源是宏观稀缺的，丰水地区和缺水地区建设节水型社会，目的都是为了提高水资源的利用效率和效益，都是为了促进科学发展。另外丰水地区还要通过节水来促进减污和改善水环境。丰水地区的节水型社会建设与缺水地区不同的是：缺水地区受控于“宏观控制指标”，可以充分利用水权交易市场，实现水资源的优化配置。丰水地区取决于“微观定额指标”；注重发挥水价的调节作用，实现水资源的高效利用。

以典型的平原河网区的张家港市为例。张家港市地处长江下游南岸、滨江河网地区，雨量丰沛，河网密布，但是平原河网水力坡降小，水动力条件弱，污水易于积聚，水环境脆弱。自开展试点建设以来，张家港市立足自身经济发达、污染物产生模数高以及平原河网区水动力不足的实际，以自然—社会二元水循环基础理论为指导，按照减排、增容两条主线，构筑“自然—社会”二元、“宏观—中观—微观”三级为构架的区域水循环体系。在自然水循环方面，针对平原河网水流缓慢、自净能力不足的症结，在宏观、中观、微观三个层面以增容通畅为核心进行治理。宏观层面上优化调整河网水系布局，在入潮和退潮河口兴建控制性枢纽，构建东中西水循环体系，加快区域水循环速率，提升水体自净能力；中观层面上实施了二级河道工程建设和改造，实现了二级河网干河的互连互通，提升骨干水系的循环动力，增加水环境容量；微观层面上沟通末梢水系。社会水循环方面，针对区域人口和产业密集、污染物产生量远高于水体纳污能力的状况，在行政区、工业园区和企业单元三个层次实施了以减量、循环、再生利用为目标的节水减排综合措施。通过二元三级区域水循环体系建设，张家港市建立了平原河网经济发达地区节水型社会建设的基本模式，取得了显著成效。

3.沿海发达城市

沿海城市作为我国改革的前沿和对外开放的窗口，经济相对比较发达，其节水型社会建设，一般与自身城市发展定位（如生态城市、旅游城市等）相结合，通过水资源的优化配置来促进经济、生态和水资源的协调发展。同时沿海城市利用工业和地缘优势，尝试中水、海水等非常规水资源的利用来实现开源。

天津市滨海新区，在建设节水型社会时首先通过构建适水高效型的产业结构布局来优化配置水资源；同时依据建设宜居生态新城的目标，注重节水型生态体系建设，高度重视生态环境用水的节约和非常规水资源的利用。另外滨海新区针对区域水资源特点，加强多水源优化配置，明确引滦水用于城市生活和工业生产，本地水和入境水用于农业生产，再生水用于工农业和生态，海水淡化用于电子等高品质用水行业，搭建起了多水源优化配置平台。天津市节水型社会建设既保障了快速发展下的经济社会用水需求，又全面改善了生态环境，为经济发达、严重缺水的沿海地区节水型社会建设提供了有益经验。

同为海滨城市的大连市，立足于完善用水总量控制和定额管理制度，在水源调配上，实现了地表水、地下水、再生水、雨水、海水淡化等多种水源的全面科学配置；在用水环节上，从水源到取水、供水、用水、排水，实现了全过程管理；在统一调配多种水源、促进水资源整体优化配置的基础上，将节水贯穿于社会生产生活的全过程。大连市利用自身优势和先进手段，通过开源节流、科学调度，实现了水资源的优化配置。

4.华北地区

华北地区人口稠密，工业发达，是我国重要的政治、经济、文化中心，也是重要的粮棉油产区。但是华北地区水资源短缺，水资源的数量与这一地区的人口和贡献的GDP极不匹配。水资源的短缺不仅影响经济发展，而且还导致严重的生态环境问题，如山区来水大量减少、地下水过量开采、河道断流和水污染严重等。因此，华北地区建设节水型社会也是经济社会发展的必然要求。近年，华北地区通过节水型社会试点建设，摸索了一套适合自身的经验方法，主要包括针对农业节水主要利用水价杠杆，针对工业节水主要依靠产业升级和产业调整，实现了水资源的高效利用和优化配置。

农业节水方面，河北省衡水市桃城区作为省级试点，在“一提一补”水价上创新了农业节水理念。桃城区作为农业经济区，在充分考虑农民承受能力的前提下，首创农村水价改革新形式“提补水价”。“提”是将水价提高，以充分发挥价格杠杆的经济调节作用；“补”是财政部门对水价改革给予补贴，将财政补贴资金和水价提高部分作为节水调节基金，按承包地面积平均补贴给农民。一提一补的水价改革，既充分利用价格杠杆实现了节奖超罚，又没有增加农民的负担；不仅为试点地区创造了新经验，建立健全了节水型社会管理制度，也为农业水资源费的征收开拓了新思路。

工业节水方面，石家庄市在工业节水与水资源严格管理方面积累了经验。石家庄市通过产业升级与节水技术改造相结合，推进工业综合节水，首先通过实行主城区工业企业搬迁改造和产业升级，将主城区内300多家“三高”（高危、高污染、高耗水）企业迁入市区周边工业基地。禁止新建、扩建耗水量大、效益低下的企业，并对现有此类企业逐步改造或关停。大力推广高浓缩冷却循环水、空冷、串联供水等节水技术和工艺，着力提高工业用水的循环利用率，并对规模以上的企业建立健全了节水减排档案。同时，关停自备井与水源替代相结合，严格保护地下水，逐步以地表水和中水替代地下水，保护涵养了城区地下水资源。

5.中部地区

国家正在促进中部地区崛起，建设中原城市群，促进中部地区经济快速发展。近年，国家在政策上对中部地区加大倾斜，支持中部建设全国粮食核心主产区，支持中部建立先进制造业基地，支持中部加快老工业基地改造、资源型城市转型和国有企业改革，支持中部治理生态和环境。中部城市的发展肩负着引领中原经济崛起的历史使命，同时中部地区水资源的保障压力也随之加大。一是随着中部地区工业化、城镇化、市场化进程加快，对水资源的保障要求越来越高。二是随着中部地区人口的持续增长和经济社会的不断发展，人多水少的矛盾更为突出。三是随着构建和谐社会逐步深入，城乡居民对水环境质量要求不断提高。中部地区节水型社会建设的主要思路体现在实行严格的水资源管理制度、通过体制改革来实现节水的目标上。

其中，河南省郑州市、湖北省武汉市等中部城市群，在试点建设过程中，重点坚持体制机制创新并举，水量与水质齐抓，典型示范与整体推进并重，取得了显著成效，充分体现了节水型社会建设对促进中部崛起和地区经济社会跨越式发展的战略支撑作用。以郑州市为例。计划用水工作一直是郑州市水资源管理工作的亮点，其具体操作办法如下：对用水新户下达 《限期纳入计划用水管理通知书》，用水单位填报“计划用水单位基本情况表”，下达“临时用水指标单”，按《用水定额细则》核定并下达“用水计划单”，按单月分性质考核。同时，还向计划用水单位颁发 《郑州市大生活用水定额实施细则》。目前，计划用水单位每月向郑州市供水节水办公室提交 “郑州市计划用水单位用水情况表”。对产生加价水费的单位，自动生成“限期缴款通知书”并发到相关单位。郑州市还为水资源管理部门统一配置建设了节水及水资源管理系统。郑州市不断完善、加强和创新计划用水工作，有效促进了郑州市的水资源节约，同时也促进了水资源管理体系和制度的建立及实施。

中部资源产业城市，如山西省太原市、安徽省淮北市在资源开发利用的同时，升级产业系统，改变传统水资源利用和管理模式，推进了城市的“绿色转型”。西安市在节水型社会建设试点期内采取了有效的目标责任考评制度。通过认真执行水量分配，明确了责任部门和完成时限，签订单位目标责任书并定期召开联席会议，检查和监督目标任务完成情况，并将目标任务完成情况作为主要评分因子纳入全市目标考评体系，通过政府推动、区县联动、部门共建、逐级落实，调动了各级政府、各部门的积极性和主动性，极大地激发了各部门的工作创造性，有力推进了节水工作的全面开展，形成了务实、高效的节水建设管理运行机制。西安的目标责任考评制度的建立，体现了注重将理念转化为行动的试点特色。

四、结 论

我国节水型社会的创建历程，表明建设节水型社会是解决我国水资源问题的根本出路，是贯彻节约保护资源基本国策的战略措施，是实现可持续发展的必然要求。张掖、张家港、天津、大连、衡水、石家庄、郑州、西安等城市的试点经验，分别代表了适合西北内陆地区、南方丰水地区、沿海发达城市、华北地区和中部地区进行节水型社会建设的可行模式。各试点城市在节水型社会建设过程中，通过节水型或适水型产业和生态环境的创建，促进了人水和谐发展，实现了经济社会和生态环境的双赢，取得了显著成效。各试点的成功经验，为其他城市建设节水型社会提供了有效示范及有益借鉴。

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