新疆重点开发区主体功能区建设研究*

马海霞 李慧玲

(新疆师范大学法经学院,新疆 乌鲁木齐 830000)

国家“十一五”规划《纲要》中提出关于主体功能区的国土规划和空间开发战略，是对我国区域经济理论的重大创新，它不仅打破了传统的区域经济发展模式与发展思路，不同于传统以行政区域界限和经济发展水平为基础进行的经济区划，而且在进行经济区划的同时，关注生态环境的保护和改善，将环境、资源同社会、经济的协调可持续发展纳入规划的考虑范围，体现了可持续的科学发展观，对促进区域经济协调发展具有重要意义。

主体功能区的提出，也为地方经济发展提供了新的发展思路。新疆维吾尔自治区“十一五”规划《纲要》，将天山北坡经济区规划为优化开发区域。按照2011年6月8日国务院办公厅发布的《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》，将新疆的天山北坡经济区划分为国家层面的重点开发区域。该区域的功能定位是：我国面向中亚、西亚地区对外开放的陆路交通枢纽和重要门户，全国重要的能源基地，我国进口资源的国际大通道，西北地区重要的国际商贸中心、物流中心和对外合作加工基地，石油天然气化工、煤电、煤化工、机电工业及纺织工业基地[1]。推进乌昌一体化建设，提升贸易枢纽功能和制造业功能，建设西北地区重要的国际商贸中心、制造业中心、出口商品加工基地。

天山北坡经济区是新疆经济开发密度最高、经济增长速度最为强劲的地区，也是示范和带动全区经济发展的核心经济区。2009年，天山北坡经济带实现GDP共计2265亿元，工业增加值1032亿元，分别占全区总量的53%和66.3%①。

一、天山北坡经济区区域范围的界定

天山北坡经济区区域范围的界定直接源于20世纪90年代初期新疆五大经济区划分中的天山北坡区。当时天山北坡区的区域范围主要包括乌鲁木齐、克拉玛依、石河子、昌吉、乌苏、沙湾、奎屯等15个县市，区域面积12.59万km2。随后，在此基础上，逐步演变为20世纪90年代中后期的天山北坡经济区。2001年，新疆在“十五”规划中提出加快发展天山北坡经济区的战略，这是首次明确确定区内重点发展区域的中长期规划，同时也明确界定了天山北坡经济区的覆盖范围，区域范围为东起乌鲁木齐，西至克拉玛依。2006年，随着新疆“十一五”规划的制定，天山北坡经济区的区域范围从克拉玛依继续向西延伸至阿拉山口。新疆“十二五”规划提出：天山北坡经济带东起哈密，西至伊宁，将天山北坡经济带的地域范围向两端延伸②。目前，学术界对天山北坡经济区的区域范围已形成了较为统一的观点，确定其区域范围是：以乌鲁木齐为中心，东起木垒县，西至温泉县，行政区划上包括乌鲁木齐市、昌吉回族自治州、博尔塔拉蒙古自治州、克拉玛依市、石河子市、五家渠市、塔城地区的乌苏市、沙湾县和伊犁哈萨克自治州的奎屯市等17个县市，以及新疆生产建设兵团的农六师、农七师、农八师、农十二师和建工师。区域总面积15.12万km2，占全疆总面积的9.08%。

二、天山北坡经济区作为重点开发区的必要性分析

在新疆实现历史性跨越的过程中，天山北坡经济区的崛起无疑具有重要的先导作用。新疆地域辽阔，区域经济发展很不平衡，局部区域率先发展，从而带动全区经济的振兴是一个必然要经历的现实过程。这对于从新疆经济社会发展现实出发，实现与全国同步进入全面小康社会的目标有着极其重要的现实意义。

（一）新疆经济非均衡协调发展的引擎

新疆地域辽阔，各地情况千差万别，特别是在基础薄弱、发展水平较低的情况下推进工业化进程，也必须实行非均衡增长的战略，通过有先有后的过程，最终达到经济社会的整体跨越，赶上发达地区的目标。建设天山北坡经济区的实践，正是这种非均衡增长战略在新疆实施的成功范例。

新疆作为西部欠发达省区之一，区域经济发展相对滞后，但随着国家全面开放战略的全面实施，其桥头堡和枢纽站作用的发挥更需要新疆培育打造自己的重点经济区，如天山北坡经济区。通过着力提升天山北坡经济区的经济实力和经济水平，将其纳入国家重点区域开发建设的战略规划中，从而提升新疆向西开放的层次和水平，促进新疆乃至我国全方位对外开放战略的深入实施[2]。

天山北坡经济区作为新疆经济社会发展的“领头羊”，为新疆实现跨越式发展提供示范效应，进而全面地影响带动全疆经济水平的提高和进步，增加新疆在全国经济发展中的地位和知名度。

（二）特色优势产业升级的区域依托

新疆区域经济特色突出，目前已形成石油石化、棉花、特色林果业、特色农畜产品加工业等一系列特色优势产业，在国内外市场上显现出强劲活力。大力发展特色优势产业，并延长其产业链条，对于经济结构的优化升级意义重大，是加快新疆发展的必由之路。天山北坡经济区的快速崛起，为特色优势产业的发展提供了必要的区域依托和载体，天山北坡经济区成为新疆新型工业化的重要枢纽。新疆现代石化工业就是依托克拉玛依、塔里木、吐哈三大油汽田的开发建设而发展壮大起来的。随着独山子100万吨乙烯、1000万吨炼油项目的开工建设，将形成全国最大的现代石化工业基地，从而大大加快特色资源优势向经济优势的转换进程。事实证明，强势经济区域的快速发展必然要有强大的特色优势产业为其支撑，特色优势产业的不断升级的进程，实质上就是加快推进新型工业化的进程。从这个意义上讲，天山北坡经济区的快速发展，无疑是新疆由资源大区向经济强区转变的标志和缩影。加快天山北坡经济区的发展，是发展和壮大新疆特色优势产业，打造新疆核心竞争力的奠基之举。

（三）“东联西出”的重要通道

天山北坡经济区是国家重点发展“西陇海一兰新线经济带”的重要组成部分，第二亚欧大陆桥贯穿于整个经济带，是贯穿东西、承北启南的西部国际大通道，是未来大中华经济圈与中亚经济圈的融合地，是中华文化与中亚文化的交汇处，是向西开放和面向中亚及俄罗斯市场的商品贸易集散地。在国务院32号文件《国务院关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》中，将新疆定位为国家向西开放的桥头堡和枢纽站，是我国连通中亚、西亚乃至欧洲的陆路通道。因此，新疆要发挥桥头堡和枢纽站的作用，就必须实施全方位对外开放的战略，天山北坡经济区是“前沿阵地”，是新疆“东联西出”的重要通道。随着中国向西对外贸易的快速发展，新疆“东联西出”的任务将更加繁重，在中亚地区的作用将更加突出，天山北坡经济区由于其特殊的区位优势，将成为未来中国与泛中亚、中亚地区商品和物资的聚集区。

天山北坡经济区在新疆向西开放中的地缘优势及其迅速发展起来的地上、地下、空中立体运输网络及有形与无形的现代化通讯网络将使其成为未来欧亚腹地的交通枢纽，对发展该地区经济起到重要推动作用。

（四）促进新疆区域经济协调发展的必由之路

按照贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，未来我国区域经济政策的重点将是不断缩小地区差距和促进区域协调发展。目前天山北坡经济区同后发展地区的差距呈扩大的态势，必须采取措施支持后发展地区迎头赶上，为全面建设小康社会奠定基础[3]，就应当充分发挥天山北坡经济区的带头作用，不断总结和推广天山北坡经济区崛起过程中积累起来的经验，使其在新疆更广大的区域范围内生根，开花，结果。

同时，必须充分地认识到，天山北坡经济区快速发展对后发展地区的示范和带动意义是普遍的、具体的和现实的。市场经济条件下实施优势资源转换战略中，同样也是不少后发展地区的选择路径。新疆资源丰富，可持续发展的空间广阔，具备一定的大开发大发展的条件。目前特色优势资源的开发已全面展开，各地应从实际出发加快优势资源转换，形成自己的发展优势，从而缩小与快速发展区域的差距，实现新疆区域经济全面协调发展。

三、天山北坡经济区发展中存在的主要问题

（一）区域经济一体化进程中行政区经济与经济区经济关系不协调

由于计划经济体制的影响，我国的社会主义市场经济机制还不完善，地区经济发展规划和调控仍然沿用行政区划作为基本单元，这就难免会造成条块分割、重复建设等问题。在天山北坡经济区，这一问题显得尤为突出[4]。这里有自治区、兵团及中央驻疆单位三大系统。从自治区行政系统来看又涉及乌鲁木齐市、昌吉回族自治州、伊犁哈萨克自治州、塔城地区、博州等。从兵团系统来看包括了乌鲁木齐市农垦局、农六师、农七师、农八师、农十二师等。

克拉玛依市与新疆油田公司，石河子市与农八师均是“两块牌子，一套班子”。另外，中央驻疆单位又属于不同部委和系统，协调起来比较困难。例如，位于天山北坡经济区中部的奎屯市、独山子区、乌苏市和兵团农七师，三地间彼此相邻，相距仅十余公里，总面积两万多平方公里，地理位置十分优越，经济上各具特色，具有很强的互补性。因此，由其形成的三角区域被区内外专家誉为新疆经济发展的“金三角”地带。但构成“金三角”经济区的三地四方分别隶属于不同的行政管辖区，奎屯市是伊犁州的直辖市，乌苏市隶属于塔城地区，独山子区属于克拉玛依市，兵团农七师所属单位分别居住在奎屯、乌苏辖区内。由于行政管辖的不同，成长和发展的历史也各不相同，因此形成了特点突出、行政管理个性差异较大的特点。“金三角”经济区三地四方的行政管理差异明显，各自为政的局面严重束缚着其发展。

2004年12月，新疆维吾尔自治区党委、人民政府做出了在不涉及乌鲁木齐市、昌吉回族自治州行政区划调整的前提下，成立乌昌党委、加快推进乌昌经济一体化的重大战略决策。但是在乌昌一体化推行中，行政体制障碍成为突出问题。第一，行政区经济明显。乌昌地区内部行政区划体制不一致，乌鲁木齐市实行市辖区、市管县体制；昌吉回族自治州实行自治区—自治州—市、县、自治县—乡、镇、民族乡四级制；农六师、五家渠市实行自治区和兵团双重管理体制。这种行政区划体制导致的突出问题是：行政多头管理，融通性差，削弱了政府的服务功能，经济发展表现出明显的行政区域特征，结果是生产要素的合理配置很大程度上要让位于行政区域的利益。“行政区经济”为跨行政区的经济协调发展制造了壁垒，是乌昌一体化的主要障碍[5]。第二，政府主导型的经济管理体制使区域政府合作难以达到理想状态，极易出现地方行政官员以实现本辖区利益的最大化为出发点和落脚点来组织经济布局，而不考虑行政区之间的经济协调发展，从而使区域政府的合作难以达到最优状态。

（二）城市化进程中“兵、油、地”关系不协调

特殊的历史背景下，天山北坡经济区形成了新疆维吾尔自治区地方政府、新疆生产建设兵团、中央石油化工集团驻疆企业并存的局面。他们各自隶属于不同行政主体的管辖范围，各自追求自身利益的最大化，这种人为的行政壁垒大大提高了市场交易成本，导致物质资本、人力资本损耗的“不经济”，严重阻碍了天山北坡经济区域内市场体系的建立与完善和市场经济的健康快速发展，从而制约了新疆区域经济的协调发展以及在国内外的整体竞争力。目前只有新疆仍然保留国家生产建设兵团建制，然而，在地域空间上，地方与兵团你中有我，我中有你。新疆兵团下辖14个师，174个团场，兵团农牧团场分布于全疆各地，却又都镶嵌于各个县、乡之间，但在行政架构、管理体制、利益分配却完全独立，形成“省中之省”。

新疆石油石化产业作为以“嵌入”方式建立在当地的中央企业，地方政府没有生产经营权和发展自主权，除少部分税收能留在地方外，地方所能获得的其他实际经济利益并不多。中央企业与地方企业的企业关联度低，进入石油石化领域的地方企业少，缺乏依托大企业进行深加工的地方中小企业群，对地方经济拉动力不强。由于石油及其化工产业存在着资源、资金、技术壁垒，因此长期以来天山北坡经济区的石油相关产业发展相对较慢，其开发利用与地方经济的发展融合度还比较低，导致天山北坡经济区的石油下游产品加工业发展不足。

（三）资源优势转换战略的推进与区域经济可持续发展关系不协调

天山北坡经济区与新疆其它地区相比，生态条件较好，但仍然属于半干旱地区，主要依赖雪水灌溉，绿洲经济特征十分明显。由于人为不合理的开发活动，水资源短缺、生态环境恶化和人口压力成为该经济区当前最突出的问题。

从水资源看，天山北坡经济区以绿洲经济为主，水是绿洲的生命源泉，天山北坡经济带内没有水资源丰富的较大河流。绿洲用水严重依赖山区间产生的径流，水量不稳定，同时绿洲的持续开发一定程度上又挤占了生态用水，供水不足的问题较为突出。一方面，水资源短缺是增加农业生产和实施农业产业化最主要的限制因素，是绿洲开发建设中的最大问题。另一方面，表现在工业用水形势严峻。天山北坡经济区之所以迅速发展，主要依托于“一黑一白”优势资源转换战略，“黑”是指石油、煤炭，“白”是指棉花产业。依托石油、煤炭、棉花发展起来的石油化工业和棉纺织业是天山北坡经济区的支柱产业，在实施工业化的道路上，天山北坡经济区各级政府适时提出了延长产业链，做强做大石油石化产业群和棉纺织产业群，这自然就加大了工业用水的需要量，加剧了水资源短缺。此外城市绿地建设中绿化用水量和城市生活用水量也相当惊人，城市用水形势严峻。

从矿产资源看，相当的矿产资源分布在生态环境恶劣的沙漠、戈壁地区，开发难度大，成本相对较高，布局分散，并且在资源的生产加工中，受企业技术水平和管理水平的限制，开采回采率和选矿回收率低，资源的综合利用水平低，深加工能力弱。

从生态环境来看，天山北坡经济区的自然环境决定了对社会经济发展的承载能力有限，主要表现为生态退化严重，城市环境污染加剧，土地退化和荒漠化问题突出。

（四）快速增长的外贸与其经济增长引擎作用的发挥不协调

天山北坡经济区作为新疆经济最发达的地区，外贸的发展也在全疆占有重要的地位。但在快速增长的外贸中，一方面存在出口商品低档货居多、商品附加值低、未建立起自有品牌、导致外贸经营企业抗风险能力差的问题；另一方面“两头在外”的“走廊型”外贸，对本地经济拉动作用不明显。根据2009年统计年鉴，2008年新疆三次产业的比例为16.4：49.7：33.9。这表明第二产业占据主体地位。由于新疆工业主要以石油、天然气开采和石化工业为主，新疆2008年工业总产值为4639.02亿元，其中石油、天然气开采和加工、电力和热力供应占了近66%，而2008年出口的主要商品主要为服装及衣着附件、鞋类、机电产品、纺织纱线、织物及制品、番茄酱等，这表明新疆的出口商品结构与产业结构相距甚远。2008年，新疆纺织业总产值为86.6亿人民币，工业销售产值为84.3亿人民币，出口交货值为7.6亿人民币，而当年出口棉纺织品(包括服装及附件、鞋类)价值为24.673亿人民币，如此之大的差额说明新疆出口的服装主要来源于内地产品，而非新疆本地生产的产品，天山北坡经济区成为新疆外贸出口的“走廊”。这种“走廊型”外贸致使天山北坡经济区乃至新疆经济呈现出外贸进出口率、GDP增长，而经济发展缓慢的现象。

（五）天山北坡经济区各产业结构层次低、产业结构不合理

天山北坡经济区属于典型的资源型经济，一直以资源型农业和资源型工业为主。以资源型为主的产业结构迫使天山北坡经济区的经济增长处于被动状态：一是资源型产业受市场需求的制约，二是资源型产业受市场比较效益的制约，三是资源型产业结构层次偏低。

天山北坡经济区内正处于工业化初期向中期过渡阶段，产业结构层次偏低，采掘业、原材料工业、资源初加工工业等占绝对比重，产品附加值低，技术含量低，过分依赖于石油、天然气等少数几个资源型产业部门。这导致产业结构相对单一，高新技术产业比重小，产品档次低，缺乏品牌产品和新产品；石油天然气化工工业主要靠国家投资、依赖区外要素推动形成，而不是市场机制作用的产物；产业集群内企业之间还没有形成真正的专业化分工和基于共同的地缘文化背景上的相互认同和合作关系，也没有形成上下游产业及支持产业相互关联的互补作用效应，更缺乏既竞争又合作的创新力。同时，该区域内集聚了大量小而全的企业，尽管有一定的特殊性，但是行业内部缺乏专业化分工，多数产品仍是在单一企业内部生产，主导产业与辅助配套产业没有形成专业化分工，交易成本高，导致只注重外部产业和资本的吸引，而缺乏对自身具有比较优势产业的开发和利用。

（六）天山北坡经济区城镇化体系不合理，城镇带整体功能发挥受阻

天山北坡经济区城镇规模、等级序列不完整，结构失衡。在9个城市中，人口在200万以上的特大城市一个，50万-200万的城市为零，20万-50万的城市有6个，20万以下的小城市有2个。城市等级系列中断层明显，缺少大城市，中等城市规模偏小；城市首位度过大，垄断性较强；城市数量偏少，平均50万人才拥有一座城市；小城镇规模较小，难以形成规模。区域内各城市之间基本上成一种线性结构，这是由于绿洲主要分布在山地和盆地交汇处的狭长地带造成的，并受自然条件和交通干线的限制。这种线性结构造成城市之间只是两两的交流，而非一对多的交流，横向联系较松散，信息交流不畅，城市空间相互作用力弱，中心城市对两端城市和边缘城市的辐射带动作用和聚集功能有限。因此，城市间的联系较为松散，各级城市既缺乏与上级城市的联系，又难以辐射周围小城镇的发展，城镇化的聚集效应与辐射效应也因此难以释放。

四、天山北坡经济区发展的对策思路

（一）打破行政界线，加速政府体制改革

政府管理体制的创新是实现区域经济一体化强有力的制度保障，因此加快政府管理体制改革将是天山北坡经济区发展工作的重中之重。具体来说有以下几点：一是建立跨界管理的区域性经济协调组织或机构，协调行政区间的关系；二是各级政府要从“行政区经济”向“区域一体化经济”思想的转变。以区域整体利益为重，树立“区域经济一体化”和“大市场”的观念，全盘统筹考虑资源、环境和产业布局，构筑统一的区域政策体系和市场服务体系，要淡化行政区的经济功能；三是转变政府职能。明确政府在区域经济一体化中的作用界限，要在更大程度、更大范围内发挥市场配置资源的作用。政府的主要职能是营造良好的经济社会大环境，不断培育和完善统一的区域性要素市场，切实履行好政府的经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能。

（二）优化产业结构，形成特色优势产业

天山北坡经济区产业结构调整的主攻方向将是经济结构战略性调整和产业结构优化升级。在继续巩固和进一步加强农业基础地位的同时，不断拓展和深化优势资源转换战略，发展现代服务业，加快培育特色优势产业，不断发展高新技术产业，协调好三次产业的发展关系。

要加快构建高产、高效、优质、生态、安全的现代农业产业体系，进一步推进生态农业产业化发展；要因势利导做大做强石油石化产业，加快推进煤炭、煤电、煤化工产业，在开发利用优势矿产资源的同时，充分把握好产业布局和结构调整机遇，大力发展制造业和出口加工业，形成一批有较强竞争力的企业；要以特色旅游业为龙头，积极发展现代服务业；要大力发展面向生产和农村的服务业，重点发展金融、保险、科技研发、文化创意、工业设计、现代物流，提高服务水平和质量。

（三）深化优势资源转换战略，推进新型工业化建设

利用资源优势和现有发展基础，培育和发展壮大支柱产业，依靠石油天然气煤炭及重化工业拉动，高新技术产业推动，农副产品深加工和矿业开发跟进，大力发展工业园区建设，重点抓好石油天然气、重化工基地和以农产品深加工为主的特色轻工基地建设，全面、快速提升区域内工业化整体水平[6]。

（四）完善城镇结构体系

逐步建设形成以大城市为中心、中等城市为骨干、小城市和小城镇相结合的城镇布局。以现代交通、信息为联结，形成功能互补的大中小型城市网络体系。具体有以下四点：第一，根据天山北坡经济区的实际情况，做大以乌鲁木齐为中心的“城镇化”地带，充分发挥出城市化区域的集聚效应。第二，着力于弥补城镇体系中的断层，大力培育大中城市，形成与乌鲁木齐市之间适当的梯度。第三，大力加强小城镇建设，做到规模适度、特色突出、功能强化。第四，在大中城镇和小城镇建设之间积极发展中小城市，以增加中小城市的数量。

（五）改善生态环境，增强区域可持续发展能力。

把生态环境保护与经济社会发展结合起来，将资源开发与保护及节约使用结合起来，加快发展生态经济、循环经济，推进节能环保，努力实现经济快速可持续发展，资源合理利用，生态良性循环，环境不断改善。

（六）提高基本公共服务水平，保障和改善民生

依照“效率优先，兼顾公平”的原则，以共同富裕为目标，使区域内各族群众充分享受改革开放和现代化建设的成果。进一步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，提高扶贫标准和最低工资标准；调整财政支出结构，新增支出以改善民生为重点；努力扩大就业，建立和完善城乡一体的就业和社会保障体系；加大扶贫脱贫工作力度，建立和完善长效帮扶机制。

（七）继续深化改革，增强发展活力

坚持社会主义市场经济改革方向，不失时机地推进重点领域和关键环节改革，增强区域内经济发展的动力和活力。不断消除影响生产力发展的体制性、政策性障碍，为区域经济和社会快速健康发展营造良好的体制和政策环境。

注释：

①新疆维吾尔自治区统计局编.新疆统计年鉴（2001-2010）[M].北京：中国统计出版社.

②新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（2011年1月18日）.

[1]国务院关于印发全国主体功能区规划的通知[EB/O L].http://www.gov.cn/zw gk/2011-06/08/content_1879180.htm,2011-06-08.

[2]李学习，姬肃林.略论天山北坡经济区的功能定位和发展趋势[J].实事求是，2005，(6).

[3]闫海龙等.天山北坡经济区战略地位提升对新疆经济发展的作用和意义[J].经济研究参考，2010，(34).

[4]李再江等.天山北坡经济区发展的经济学思考与政策建议[J].新疆农垦经济，2001，(1).

[5]《乌昌地区社会经济发展研究》课题组.乌昌经济一体化：思路、路径与对策[J].新疆财经，2007，(5).

[6]吴裕根等.新疆油气资源产业现状及发展对策思考[J].中国矿业，2010，(6).