论“三农”问题治理新思维*

王文龙

论“三农”问题治理新思维*

王文龙

农村劳动力逐渐短缺导致传统劳动密集型农业生产模式的衰落，联产承包责任制的瓦解，粮食安全危机凸现;而二元体制的泛化也阻碍了农民的城市化，形成庞大的伪城市化人群，严重威胁社会稳定。只有尽快转变以堵为目标的“三农”问题治理旧思维，进行深刻的农地制度改革，才能实现农地的规模化、产业化经营，降低农民的城市化成本，减少伪城市化人口，缓解国家粮食安全危机与社会稳定危机，实现城乡一体化和谐发展。

粮食安全危机;伪城市化;社会稳定;三农问题治理

“三农”问题治理旧思维是建立在农村劳动力大量过剩基础上的，解决“三农”问题的对策以“堵”为特征;“三农”问题治理新思维建立在我国出现刘易斯拐点的判断上，解决“三农”问题的对策以“疏”为特征。近几年来，随着全球气候环境的不断恶化，水旱灾害的频发，世界市场上农产品价格不断上涨;国内则由于农村劳动力逐渐短缺，空心村问题加剧，使劳动密集型的小农生产模式难以为继，土地被大量抛荒、弃耕、低效利用，导致粮食安全问题日益凸现。而二元体制的泛化也使农民城市化受阻，产生大量的伪城市化人口，严重威胁社会稳定。尽管新旧“三农”问题都以维护国家粮食安全和社会稳定为主要目标，但由于新旧“三农”问题产生的历史背景各异，引发粮食安全和社会稳定危机的原因不同，解决的方案也应该有所不同，这样才能做到有的放矢，避免犯教条主义错误。然而，由于制度的路径依赖，加上利益集团的阻挠，使旧“三农”问题治理思维依然很有市场，导致解决“三农”问题决策的频繁失误，“三农”问题不断恶化。只有正确认识新“三农”问题产生的新历史背景，存在的新矛盾，形成新共识，我们才能接受“三农”问题治理新思维，进行正确的治理“三农”问题决策，逐步缓解粮食安全与社会稳定危机，为中国的可持续发展奠定坚实基础。

一、新旧“三农”问题治理思维的碰撞

新旧“三农”问题治理的核心目标都是解决粮食安全与社会稳定危机。旧“三农”问题产生的历史背景是中国农业人口严重过剩，人均耕地数量低，工业化水平不高，城市化严重滞后，农业生产力低，劳动密集型的小农生产模式占主导地位，在这种情况下，联产承包责任尽管有其不完善的地方，但作为一种过渡体制依然有其存在的合理性。

作为一项重要的农村制度改革，联产承包责任制初期主要目标在于激发农民的生产积极性，提高粮食产量，解决中国长期存在的粮食短缺问题。但由于中国城市化比率太低，20世纪80年代初中国城市化率只有20%左右，也就是说80%的农民向20%的市民供应农副产品，如果再考虑到当时市民的收入水平、消费能力和中国农产品出口的低比例，那么中国农产品很快就会过剩。因此，在上世纪80年代中期，中国就出现了农民卖粮难问题，由于粮食的需求弹性低，导致农产品价格剧烈下降，城乡收入差距持续扩大。这样，二元结构理论就成为中国“三农”问题研究的基本思路，它希望通过城市化减少农民，增加市民，最后实现城乡一体化的和谐发展。但鉴于中国农民众多，为避免形成托达罗模式的城乡人口过度流动产生的贫民窟，降低大量流民带来的社会稳定威胁，也为了防止引发粮食安全危机，政府采取了一种保守的城市化战略。一方面积极鼓励小城镇建设，大力发展乡镇企业、第三产业，提高农民收入，促进农民的城市化;但另一方面又对农民的城市化设置重重障碍，如继续保留不合理的城乡二元体制，使农民难以获得平等的市民身份;通过对农地买卖的政府垄断，形成高房价，也为农民的城市化造成巨大障碍;通过延长农民土地的承包期，防止农民失地，维护农村稳定。然而，这种保守的，以稳定为核心的离土不离乡城市化战略并没有取得成功，中国区域经济发展、城市资源聚集能力的严重不平衡，导致当时的小城镇建设在内地基本失败，乡镇企业大部分破产，第三产业缺乏工业支撑发展缓慢。但沿海的开放与加工贸易的蓬勃发展，吸引了大批农村剩余劳动力，导致离土不离乡政策的破产，跨区域农民工流动日益频繁。

随着农民工队伍的不断壮大，农村剩余劳动力在不断减少，自2003年开始发源于广东的民工荒至今已蔓延到全国，标志着刘易斯拐点的到来。但高房价与二元体制却阻碍了农民的城市化，形成规模庞大的伪城市化人群。农村劳动力的短缺必然会导致劳动密集型小农生产模式的衰落，大量土地被抛荒和弃耕、低效利用，导致粮食安全问题恶化;而伪城市化人口的不断膨胀则必然会导致社会危机恶化，严重威胁社会稳定。传统保守的以堵为特征的制度设计显然已经不能解决问题，并且还可能进一步激化各种社会矛盾。因为新生代农民工已经不愿意回到农村，他们的城市化倾向极为强烈，依靠二元体制、高房价以及部分地区的驱逐令强行把他们驱逐回农村既不人道也不得人心，会导致他们的强烈反抗;而希望把部分农二代驱逐回农村，坚持联产承包责任制复兴旧式的劳动密集型生产模式以维护粮食安全既不经济也不可能。唯一可行的办法是根据国情的变化，因势利导，在农村剩余劳动力逐渐减少的背景下大力推动土地的规模化、产业化经营，这样既可以保障国家粮食安全又可以缩小城乡收入差距;政府也应该尽快废除不合理的二元体制，允许城郊农地的非农化利用，打破政府的土地垄断，让房价回归合理水平，使庞大的伪城市化人口尽快实现真实的城市化。只有这样，我们才能缓解当前面临的严峻社会危机，实现城乡一体化的和谐发展。

然而，新“三农”改革思维却遭到旧“三农”专家和利益集团的反对，后者依然确信中国农村存在大量剩余劳动力。他们认为尽管深化农地制度改革可以促进农地的产业化、规模化经营，提高农业生产效率，但可能会导致大量农民失地，成为城市流民，威胁社会稳定;而贸然废除二元体制则会导致农民向城市的过度流动，使城市人口过载，产生大量贫民窟，影响国家的工业化进程;打破政府的土地垄断则会威胁到耕地红线，影响国家粮食安全，得不偿失。在当前的维稳思维下，他们宁可损失效率，也不愿威胁社会稳定，因此他们依然坚持以堵为特征的“三农”问题治理旧思维。

那么，中国农村真的还存在大量剩余劳动力吗?刘易斯拐点是否到来?

二、刘易斯拐点在中国已经到来

刘易斯拐点判断直接影响到中国农村土地制度改革和中国的城市化政策，如果中国农村依然存在大量剩余劳动力，刘易斯拐点还没有到来，则以堵为特征的旧“三农”问题治理思维就具有一定合理性，如果中国农村的剩余劳动力已经大量减少，刘易斯拐点已经到来，那么新“三农”问题治理思维就更为合理，因此，刘易斯拐点判断就具有极为重要的意义。但由于刘易斯拐点判断的实证调查涉及的区域比较广，本人缺乏必要的经费和人力资源支持，因此不能做实地调研，大部分资料是从相关报道、文献中获得，这样导致样本的范围比较窄，样本的布局不尽合理，结论的可信度与代表性不是很充分，还请读者谅解。这里研究的目的重在提出问题，以未雨绸缪。

1.对农村真实人口与有效劳动力数量的抽样调查

表1 农村真实人口与劳动力的抽样调查表

从表1中关于四川、广东、山西、河北、湖北、重庆的一些报道中可以看出，在内地一些农村，出现了劳动力的短缺，某些地方还很严重。这与2009年全国老龄委做过的一个统计相一致，该统计得出农村空巢、类空巢家庭中的老人数量占农村老人总数的43.19%，也就是说有近一半的农村家庭没有青壮年劳动力。

而2007年国务院组织的百县农民工就业调查也显示，80%的农村青壮年劳动力已转移到非农产业，74.3%的村庄认为本村能够外出打工的青年劳动力都已经出去。中西部青壮年农民普遍选择以脚投票的方式远离农村的主要原因就在于经营规模过小，土地破碎，丘陵、山区耕地不易于机械化、规模化经营，导致城乡收入差距愈来愈大。这样，留在农村务农的青壮年劳动力主要集中在沿海、东部发达地区那些已经高度商品化、工业化的农村以及耕种条件较好的平原地区。即使在人均耕地面积较大，规模化、机械化程度较高的东北农村，土地的不断规模化也没有导致农业劳动力过剩，这可能与东北地区人口自然增长率比较低、城市化水平比较高，较早人口转型有关。

表2 中部省份与东北三省人口增长率、城市化水平比较

从表2可以看出，与中部各省相比，东北各省的城市化水平很高，人口增长率几乎全国垫底，尽管农民工外流不多，但由于农村人口少，与全国一样基本属于老人农业，也基本没有过剩劳动力。

2.对农民工工资增长率与农民工城市化倾向的调查

另外，近几年蔓延全国的农民工工资的大幅上涨，农民工工作条件的改善，也暗示着中国农村刘易斯拐点的到来，如图1。

图1 2002－2008年间农民工工资增长曲线图

从图1可以看出，由于农村剩余劳动力的逐渐减少，在2003年出现区域性民工荒导致农民工资大幅提高后，农民工工资的增幅一直较高，随着农村剩余劳动力的逐渐枯竭，全国性的民工荒出现，2007年农民工工资增长率达到20%，尽管由于2008年世界性金融危机的影响，2008、2009两年农民工工资增幅略有下降，但2010年，农民工工资上涨幅度超过30%，2011年依然保持较高增长态势。可见，农村剩余劳动力趋向枯竭，刘易斯拐点到来不是猜测而是现实，如果考虑到中国人口出生率急剧降低的延时效应，农村劳动力短缺的情况将会更加严重。

根据以上资料我们基本可以判断，中国大部分农村地区剩余劳动力已经基本枯竭，一些农村地区甚至面临着严重的劳动力短缺，刘易斯拐点在中国已经到来。并且，现有的农民具有强烈的城市化倾向，根据中国经济报告2011年第3期农民工调查结果显示:16.5%的人打算在务工地所在的城镇定居，23.7%的人打算在务工地所在的城市定居，10.4%的人打算回家乡的城市定居，8.2%的人打算回离家近的小城镇定居，15.6%的人打算回农村定居并改善农村居住条件，25.5%的人表示还没想好。排除还没有想好的农民工，想进入城镇定居的与打算回农村的农民工比例是58.8∶15.6，大约为80%。也就是说，有将近8成的农民工具有城市化倾向，他们不愿意回到农村，这是一个庞大的群体，他们能否顺利融入城市，对社会的稳定是一个严峻的考验。

三、新国情要求“三农”问题治理新思维

刘易斯拐点的到来对于深化农村地权体制改革，促进农业的规模化、产业化经营，促进农民的城市化，缓解粮食安全危机和维护社会稳定具有重要意义。然而，还有一些人认为在社会保障体制不完善的情况下，农地是农民的最后社会保障，农地的规模化，产业化经营会造成严重的人道危机和社会动荡。

那么，农民有限的承包地真的能够承担他们的社会保障责任吗?学者葛冬梅在《解决农村土地抛荒的思考》一文中指出，2008年，农民种粮除去成本每亩利润不足300元;《21世纪经济报道》2010年10月的一篇文章《湖乡米贵，粮棉一日一价，农村劳动力短缺》中指出，每亩水稻实际收入500元，棉花收入1000－2000元。新华网2011年5月23日一篇报道《农资价格上涨远大于惠农补贴多地农民抛荒农田》指出，2010年种一亩双季水稻，纯收入不足800元。在南方稻作区，正常情况下每亩水稻单季收益大约在500元以下，双季收益大约800元左右，如果遇上水旱、虫害，可能白忙乎一年。即使按照每亩双季计算，南方人多地少，人均一亩地就很不错，以5口之家计算，5亩水田一年纯收入4000元，人均收入800元。即使不考虑住房、教育、医疗等高支出，就是人情往来，基本的消费，年关支出，800元也远远不够。因此可以说，在南方地区，有限的家庭承包地根本就不能保证农民体面的生活。当然，北方平原地区可能不一样，特别是三江平原地区农民一家的承包地可能达到10垧，按照一垧地15亩，实际就是150亩，按照一季水稻800元计算(产量较高、机械化)可以纯收入12万元。但平原地区在中国比例低，东北是特例，一般一家不会超过10亩，南方地区丘陵，山区多，不便于机械化，人口密集，一家一般低于5亩。即使以普通的北方5口之家10亩算，年纯收入也不会超过8000元，人均1600元，低于很多城市人口的月收入，也难以过上体面生活，至于这点收入来承担天灾人祸的巨大开支，不异于痴人说梦。至于土地的养老保障，则依赖于土地流转的租金，因为老人没有办法进行生产，按照现在的行情，一亩地租金不会高于200元，靠这点收入养老更是不可能。因此，土地的社会保障功能根本是不健全的，没有社会保障与救济，纯粹靠耕种承包地生存的农民将贫困潦倒，老无所养，一遇天灾人祸就会陷入灾难。可见，社会保障体制的匮乏才是农村人道主义灾难形成的主要原因，只有尽快废除二元体制，实行城乡一体的社会保障制度，才能有效减少农村的人道灾难，推动农地的流转与农业的现代化转型。

因此，针对刘易斯拐点带来的历史机遇，我们应尽快改变过时的“三农”问题治理旧思路，改堵为疏，才能转危为机，为农业的规模化，产业化发展和农民的城市化创造条件，在保障国家粮食安全和维护社会稳定的前提上逐步缩小城乡收入差距，最终实现城乡一体化的发展。而要实现这个目标，我们就必须采取以下措施:

1.改革落后的联产承包责任制，进一步深化农地制度改革，加速农地的流转和规模化、产业化经营，实现农业生产模式的转型。各地应该根据本地实际情况对落后的联产承包责任制进行必要改革，在条件允许的地方鼓励土地确权和土地制度的改革，在条件还不成熟的地方可以采取股田制、成都模式、嘉兴模式、温州模式的过渡型农地流转改革，前提是农民自愿，目标是强化农民的土地所有权和收益，降低农民土地流转的交易成本和经营风险，鼓励农民的长期投资，促进农业的适度规模化、产业化经营。

2.在确保国家对重点商品粮基地的耕地保护外，政府应该通过价格杠杆、粮食储备制度来调节国家的粮食生产，允许城郊一些农地的非农化利用，鼓励私人资本参与土地的开发、房地产建设，使房价回归合理水平。当然，城市化会导致部分耕地被占用，但是大批农民进入城市，会腾出宅基地，相对而言，城市居住用地集约化程度更高，实际农业用地并不会减少。如果考虑到城市化带来的整个国家文明程度的提高，伪城市化的减少，对消费的刺激作用，其正面意义更大。

3.法治的完善，农民自组织能力的提高。只有受到保障的产权才有意义，如果法制不完善，私有产权得不到有效保障或保障成本太高，那么，产权改革就没有实质性意义。权利必须依赖于权力进行保护，农民的分散性、无组织性使其缺乏政治能力，使这一最大的单一社会群体长期处于被其他权力集团压迫的地位。要维护农民的土地权力，获得平等的公民权，农民必须组织起来，获得与自己的人口相称的发言权。

4.城乡二元体制的废除。城乡二元体制也是造成农民伪城市化的主要原因，只有尽快废除不合理的城乡二元体制，给予农民平等的公民权，我们才能缓解社会矛盾，加速农民的城市化。要使农民的城市化稳定，就必须降低农民的就业、生存和养老风险;而只有稳定预期的城市化，农民才会放弃对小块土地的所有权，促进土地的集约化经营，因此，社会保障体系的完善也是公民的基本人权要求。

5.基础设施的完善、国土的整治。农业的规模化、产业化经营建立在完善的基础设施之上，但很多基础设施具有公共品的性质，必须依赖政府提供，这就要求政府增加对农业基础设施建设的投资，为农业现代化创造硬件平台。中国耕地梯田，坡耕地比例高，严重制约农业规模化、产业化经营，使耕地生产潜力难以发挥。只有尽快进行国土整治，改良耕地，我们才能减少水土流失，加速农业的规模化经营。但由于国土整治投资大，周期长，私人资本难以承担，政府有必要从国家的公共利益、长期利益出发承担主要责任。

综上所述，只有尽快改革落后的农地产权制度，强化私人财产保护，努力消除不合理的城乡二元体制，完善社会保障制度，加强农业基础设施建设和国土整治，我们才能抓住刘易斯拐点到来带来的历史机遇，加速农业的规模化、产业化经营，消除伪城市化现象，早日实现城乡一体化的和谐发展目标。

［1］周天勇.应尽快改革土地制度，避免社会陷入危机［N］.第一财经日报，2010—12—24.

［2］周其仁.土地制度引发社会冲突，再不改革就会面临崩溃［N］.经济观察报，2011—07—23.

［3］郑秉文.拉美城市化的教训与中国城市化的问题［J］.国外理论动态，2011，(7):46—51.

［4］王文龙.地权问题不是神话而是现实——与贺雪峰教授商榷［J］.北京行政学院学报，2011，(6):26—30.

［5］贺雪峰.地权的逻辑——中国土地制度向何处去［M］.北京:中国政法大学出版社，2010.

F323

A

1003—0751(2012)04—0064—04

2012—02—15

国家社会科学基金一般项目《新农村建设中的失地农民社会保障问题研究》(08BJY040)阶段性成果。

王文龙，男，兰州大学教育学院副教授(兰州 730000)。

责任编辑:晓 立