黑龙江省实施森林生态效益补偿基金制度的思考

于兴新

（铁力林业局，黑龙江 伊春 152500）

黑龙江省实施森林生态效益补偿基金制度的思考

于兴新

（铁力林业局，黑龙江 伊春 152500）

从黑龙江省多年来森林生态效益补偿工作实施情况入手，分析黑龙江省在森林生态效益补偿工作中存在的问题，提出建立和完善分类经营，完善基础设施建设，建立明确的林权制度，多渠道融资和必要的法律保证等对策建议。

生态效益；资源管理；补偿基金

1 黑龙江省森林生态效益补偿概况

黑龙江省是林业大省，是国家的重点林区之一，全省林业经营面积3 375万hm2，有林地面积2 007万hm2，森林覆盖率为43.6％，均居全国前列。自2001年开始，国家在黑龙江省的34个县43个单位开展了中央森林生态效益补偿基金试点，试点面积191.5万hm2，落实管护人员7 675人，管理人员631名。按照国家部署，黑龙江省在2001年全面开展了森林分类区划界定工作。为保证森林分类区划界定工作顺利进行，黑龙江省先后下发了黑林发〔2001〕37号《黑龙江省森林分类区划界定工作方案》、黑林发〔2001〕76号“黑龙江省林业厅下发国家林业局‘关于《国家公益林认定办法》（暂行）通知’的通知”等四个文件。2002年黑龙江省又先后下发了《黑龙江省森林生态效益补助试点工作方案》、《黑龙江省关于搞好森林生态效益补偿试点工作的通知》、《黑龙江省2002年森林生态效益补助资金的通知》进一步明确了试点范围、布局、规模、内容以及资金的预算和管理[1]。据统计，全省各市、县召开森林分类区划界定工作会议及培训会议200多次，培训人员4 000多人次。经过七个月的区划界定工作，全省71个县（市）、5个国有林场管理局、5个自然保护区等92个单位于2001年7月末全部完成区划工作。自2002年起，全省每年投入生态效益补偿资金1.25亿元。2004年又在28个县、32个单位开展了省级森林生态效益补偿基金试点，安排资金2 000万元，落实管护面积19.5万hm2，安排管护人员201人，管理人员117人。

2 黑龙江省森林生态效益补偿基金制度实施存在问题分析

2.1 对森林生态效益补偿的定位不准

黑龙江省于2004年建立了森林生态效益补偿基金制度，但现行的森林生态效益补偿其实是补助的性质。补偿和补助是两个不同的概念，补助是指政府为扶持某一特定行业而给予的优惠，是具有阶段性的特点；补偿是指特定受益者因为消费某一产品或服务而给予生产者一定额度的支付，具有市场交换的意义[2]。虽然国家已经在全国确立了森林生态效益补偿基金制度，黑龙江省也积极的实施这一制度，但森林生态效益补助资金主要是对重点防护林和特种用途林的管护费用进行补助，而不是直接对其抚育更新、营造林成本等进行的补偿，因此，它不是完全意义的“补偿”制度。

2.2 森林生态效益补偿的补偿标准偏低、范围偏窄

目前黑龙江省森林生态效益补偿资金全部来源于国家财政拨款，财政负担重、财政转移支付资金缺乏，难以满足黑龙江这样一个林业大省的生态公益林营造与管护的实际需要。就目前的补偿标准与程度而言，还主要是根据国家财政拨款的数额以及黑龙江省实际进行补偿的面积和补偿的难易程度来确定，对于规模大、人口稀薄、易于管护的县，每人平均管护面积280 hm2，37.5元/hm2；对于那些管护难度大、责任重的地区，每人平均管护面积175 hm2，60元/hm2。整体补偿的标准都偏低。此外，黑龙江省林业厅还有155.79万hm2重点公益林未实施森林生态效益补偿，天保工程区范围内的森林也未实施补偿。

2.3 宣传、认识不到位

有的地区没有按要求认真组织业务人员、财务人员、管理人员以及管护人员学习森林生态效益补偿工作的有关方针和政策，有的地区培训工作敷衍走过场，致使有些地区的管护责任人，甚至个别地区的主要领导以及管理人员没能很好的理解和掌握国家重点防护林、特种用途林保护和管理的有关政策，影响了补偿工作的开展。一是有的地区领导认识不到位，没有从改善人民生存环境，提高人民生产生活质量的高度认识森林生态效益补偿工作的重要性，没有真正摆上领导议事日程；二是管护责任人认识不到位，有的地区管护责任人对补偿期限还存有疑虑，没有全身心的投入；三是宣传工作不到位，还没有让全社会认识到森林生态效益的价值，还没有真正的实现由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益的观念转变。

2.4 资金的使用和管理不当

有的县不能按照资金使用管理办法的要求，及时足额拨付补偿资金，林财两家均存在滞拨资金问题。在森林生态效益补偿工作的检查中，发现有的县对下拨资金在下拨过程中全部下拨到林业局，但反过来，要求林业局多缴利润，过多缴费用或将收取的资源有偿使用费用上缴县里，说白了还是变相截留了森林生态效益补偿资金，在乡镇集体林管护经营中，也存在以农民名义承包，却不把管护经营工资落实到农民手里的问题。

3 完善黑龙江省森林生态效益补偿制度的建议

3.1 加强分类经营，完善基础设施建设

分类经营是建立新的林业经营管理体制和发展模式的基础上的，是林业改革和发展的重要措施，可以从根本上解决政策与机制的问题，是林业可持续发展的基础，也是实行森林生态效益补偿的前提条件。在此基础上，建立起来的森林生态效益补偿制度才能发挥应有的作用。按照《森林法》规定，林种划分为5种：用材林、经济林、薪炭材、防护林和特种用途林，其中用材林、经济林和薪炭林为商品林，商品林主要发挥其经济功能；防护林和特种用途林为公益林，公益林主要发挥生态功能[3]。前者为满足社会发展提供经济供给，后者为人类提供良好的生存和发展环境。黑龙江省是林业大省，应结合本地的经济发展水平和森林资源的实际状况，根据自己的特点，科学规划，合理布局将规划好的公益林和商品林的林业用地，按照林种类型落实到山头地块，做到权属、地类清楚，事权划分和经营主体明确，检查监督人员明确，来确保森林生态效益补偿工作顺利实施。目前还应继续加大在基础设施建设方面的投入，保证管护人员人人都有必要的通讯工具和交通工具，加强对森林防火和病虫害防治方面的设备投入。

3.2 加大森林生态效益补偿资金的投入

现行的森林生态效益补偿资金源于国家财政，分别由中央政府和各级地方政府承担，将公益林建设和管理纳入到各级政府的财政预算，但对于生态效益补偿的投入还是不能满足需求。一是补偿的标准偏低，再者补偿的范围相对狭窄，应该加大对森林生态效益补偿资金的投入。国家现行补偿标准是实行75元/hm2，补偿标准还不能满足实际的支出，还应该进一步提高这个标准。补偿资金应该建立以政府财政为主导，社会征收为辅的机制，吸收社会闲散资金用于林业生态建设。政府应根据具体情况制定相应优惠政策，积极吸引社会资金投向森林生态效益补偿基金，来保证森林生态效益的改善，促进森林生态效益补偿制度的进一步完善和合理化。

3.3 加强森林生态效益补偿资金的管理及监督

森林生态效益补偿资金作为用于重点防护林、特种用途林的保护和管理的专项资金必须要保证专款专用，严格按照中央财政的有关规定进行管理和监督，保证合理有效的使用资金。对管护人员的费用支出要制定严格的定员定额标准，实行定员定额管理。对费用支出实行报账制管理办法，完善报账的凭证，统一实行政府采购。补偿资金的使用单位要加强日常的财务管理，健全会计账目，定期向主管部门报告财务情况。各级财政部门和林业主管部门要加强对补偿资金使用的管理和监督，组织专门的监督机构，建立动态的监督机制，对那些违反资金使用规定，截留、挤占、挪用或造成资金损失浪费的部门和单位，视情节轻重，采取扣减、停拨、取消补偿资金等惩罚措施，直至追究有关人员行政、法律责任。各级政府和林业主管部门应该全面加强对重点防护林、特种用途林的管理工作，保证资金的有效性。

3.4 加强森林资源管理

①要利用现代化科技手段进行森林类型、面积和蓄积的统计、分析、查询、数据更新和动态监测；②加强森林生态效益补偿工作的林权管理。各级的林业主管部门要严格的按照国家规定对重点防护林、特种用途林进行林权变更、登记和发放林权证；③要加强林地的保护管理，坚决要制止和打击侵占林地、乱砍滥伐、乱捕滥猎、毁林开荒等现象，坚决遏制林地的流失；④要加强森林资源监察工作。对划定的国家重点防护林、特种用途林实行林地小班地籍管理，定期对其资源消长、功能及效应进行监测、分析和评价，从而达到森林生态效益补偿的根本目的。

3.5 建立和完善法律体系

加强生态保护立法，为建立和完善森林生态补偿制度提供法律依据。为了能够保证长期、稳定的政府财政转移支付，避免森林生态效益补偿变成一种短期行为，也必须要在法律上做出明确的规定，确保资金的持续、可靠的用于生态保护。制定专项自然生态保护法，对自然资源开发与管理、生态保护与建设，生态投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调，以保障森林生态效益补偿工作顺利的进行。

[1]韩连生.关于当前森林生态效益补助试点工作的几个问题[R].黑龙江:黑龙江省林业厅,2002.

[2]国家体改委、农业部.林业经济体制改革总体纲要[R].北京:国家体改委、农业部,1995.

[3]汪俊蓉,崔竞.试论建立我国的森林生态效益补偿制度[J].重庆工学院学报,2005(7):59-65.

［责任编辑：路实］

Thinking on Implementing the System of the Forest Ecological Benefit Compensation Fund in Heilongjiang Province

YUXing-xin
(Tieli ForestryBureau,Yichun Heilongjiang152500,China)

This paper stated with the implementation of forest ecological benefit compensation in Heilongjiang province,analysed the problems of implementing the system of the forest ecological benefit compensation fund in Heilongjiang province,and put forward establish the classification management, improve infrastructure,create clear forest right system,multi-channel financing,set up the necessary legal guarantees and other countermeasures.

ecological effects;resource management;compensation fund

F316.23

A

1673-5919（2013）03-0034-02

2013-04-24

于兴新（1971-），男，黑龙江兰西人，经济师，从事林业企业管理工作。