地方社区全科服务团队建设的SWOT分析

黄燕惠，余昌泽，王家骥，陈 清，周志衡，俞守义

全科服务团队是城市社区卫生服务的重要组成部分，是社区卫生服务网络的核心和灵魂，是社区卫生服务中心服务的延伸，它以社区卫生服务站为基地，服务一定数量的居民，以全科医师为主体，由中医医师、社区护士、公卫医师等组成，团队成员通过建立伙伴式的协作和支持关系，以全科医学为基本理念，以建立居民家庭健康档案为抓手，将预防、医疗、保健和康复服务扩展到家庭和社区，为责任区居民提供公共卫生和基本医疗综合性服务，更好地提高社区居民的健康水平[1-2]。而政策的支持、资金的投入、健全的团队及成员考核系统、良好的合作与竞争机制和高素质的全科医生是全科服务团队发展的重要条件。SWOT分析指的是优势(strength)、劣势(weakness)、机遇(opportunity)、挑战(threat)的分析，是最常用的一种企业市场战略分析工具。它是美国哈佛商学院著名教授安德鲁斯于20世纪60年代首先提出的进行战略管理的重要分析技术，该分析法关注企业内部条件和外部环境，主要分析企业内部所拥有的优势和劣势以及在外部环境中所面临的机遇和挑战，进而拟定发展计划和行动方案，在国外卫生服务政策开发中得到较为广泛的应用[3-5]。构建一支具有地方特色的全科服务团队是保证当地社区卫生服务有效开展的关键，限于当地，而又应当立足于本地。本文就地方社区全科服务团队的建设进行SWOT分析，旨在探索进行团队高效建设所面临的机遇与挑战，为地方社区全科服务团队的建设与发展提供科学理论依据。

1 地方社区全科服务团队建设的SWOT分析

1.1 优势

1.1.1 地方积极开展全科医学教育培训 全科医学教育在我国起步较晚，目前全科医学教育的方式主要包括医学院校全科医学知识教育、全科医师岗位培训、全科医师规范化培训、全科医师继续医学教育等[6-7]。积极发展全科医学教育，培养全科医师，已经成为地方医学教育改革的重要内容和高等医学院校一项紧迫而又长期的任务。为了跟上社区卫生服务发展的步伐，各地积极开展了提高全科服务团队人员全科医学知识、理论与技能水平的全科医师培训项目，机构大多数人员参与教育培训，有效地缓解了目前社区卫生服务机构全科医师数量不足的局面，短期内提高全科服务团队的服务素质和技能，为区域内居民提供方便可及、连续协调的基层医疗卫生服务形成一定的“软件”实力。

1.1.2 团队服务可及性强 目前，全国城市社区卫生服务网络已经基本建立，各地区按照3万～10万居民或按照街道办事处所辖范围规划设置1所社区卫生服务中心，根据需要可设置若干社区卫生服务站，站覆盖约3 000名居民，逐步实现社区卫生服务对辖区居民的全覆盖，以及居民步行15 min即可到达就近的社区卫生服务中心或站点[8]，接受“六位一体”的服务。但是，社区卫生服务体系有待进一步完善，主要是如何体现社区卫生服务方便、快捷、连续、综合的服务特征，而地方社区全科服务团队是实现这一固有优势的力量源泉，上门服务与家庭病床等服务形式的开展，有效地体现了团队服务的可及性。

1.1.3 扩大了社区卫生服务的影响力 在完善社区卫生服务体系的同时，各地根据地区经济社会发展的情况，因地制宜，积极进行地方全科服务团队模式的探索与实践，主要以随访服务、流动性服务为主，积极为居民提供预防、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务，与门诊医疗服务二者分工明确、定位准确，工作开展灵活，极大地保证了社区卫生服务工作连续、高效、快捷的开展和落实，在促进居民健康方面发挥了积极作用。随着全科服务团队工作的深入开展，居民对社区卫生服务机构的认可度、信任度不断提高，进一步促进了社区卫生服务工作的开展与完善[9]，扩大了社区卫生服务在基层卫生服务中的影响力，为实现社区卫生服务机构与公立医院的一体化管理打下良好的基础。

1.1.4 促进全科医师首诊负责制的开展 通过积极探索与实践建立具有地方特色的全科服务团队，实现社区卫生服务在基层医疗卫生服务中的主导性，扩大了在当地居民中的影响力，同时为做好社区居民健康的“守门人”、为居民首诊在社区卫生服务机构打下良好的基础。推行全科医师首诊负责制[10]可以有力地实现团队服务的高效性，将全科门诊视为“两大任务”的起始点，捆绑式地开展基本公共卫生服务与全科诊疗。基于地方全科服务团队的模式特色，积极探索与实践全科医师首诊负责制的模式，又能反过来完善全科服务团队的内涵建设，从而互助互长，持续进步。

1.2 劣势

1.2.1 全科医师数量缺乏，质量较差 对已经转岗并已从事社区卫生服务工作的各类专业技术人员进行全科医学岗位培训工作，对即将转岗或拟从事社区卫生服务工作的各类专业技术人员逐步实行“先培训、后上岗”制度，拟通过短期培训(1～2年)缓解社区卫生服务机构全科医生的数量不足[11]。但是目前经过全科医师规范化培训的全科医生数量少，满足不了社区卫生服务发展的需求，造成了社区卫生服务机构医师学历、职称层次和业务水平较低，全科医学知识、理论与技能更不能符合既定岗位的要求。

1.2.2 全科医师制度不完善 全科医师专业技术职务系列和全科医师资格注册制度尚不完善，不能实现全科医师的培训、管理与使用有机地结合起来，而制度机制建设和政策所存在的问题，导致基层医疗卫生机构培养一批适宜人才、提高一批在岗人才、吸引一批优秀人才、留住一批合格人才、鼓励更多高素质的医师选择全科医师职业难以实现，从而造成全科服务团队整体素质较差，业务水平跟不上。各地在开展社区卫生服务的同时，全科医师与居民的契约式服务形式不能得到有效地实施，降低了全科服务团队的工作效率、收入水平，影响了团队服务的积极性。

1.2.3 缺乏长效的全科服务团队绩效考核体系 目前，将接受服务居民的满意度、基本医疗服务、公共卫生服务绩效作为考核社区卫生服务机构和从业人员业绩的重要标准[12]。但是，各地并无立足于实际发展现况，建立一整套符合当地社区卫生服务特色的绩效考核激励体系，导致评价全科服务团队工作绩效情况不具有针对性，不利于激励团队人员工作的积极性、吸引优秀人才，更不利于团队的长远建设与发展。因此，建立长期、合理有效的全科服务团队评价考核体系显得尤为重要，将工作人员的收入与其岗位职责、工作业绩和实际贡献紧密联系起来，不仅能体现团队的工作服务绩效，而且可以评价团队人员的岗位绩效，调动团队开展工作的积极性。

1.3 机遇

1.3.1 以深化卫生服务改革为导向，落实相关政策和制度 推进社区卫生服务的发展与改革是卫生事业改革的方向之一，卫生改革与发展的一系列文件的相继出台为基层医疗卫生的发展提供了政策倾斜、制度保证。自1997年《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》做出“改革城市卫生服务体系，积极发展社区卫生服务，逐步形成功能合理、方便群众的卫生服务网络”的重要决定以来，相关的配套政策相继出台，着重强调全科医学人才队伍的培养与建设、全科医学教育培训的探索与实践，为提高我国社区卫生服务人员队伍的素质提供政策与制度保证。2009年《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》指出“加强基层医疗卫生人才队伍建设，特别是全科医生的培养培训，着力提高基层医疗卫生机构服务水平和质量”。2010年国家发展改革委、卫生部、中央编办、教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合制定的《以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设规划》指出“组建全科医师团队，充分发挥全科医生在基层的骨干作用”，强化了以全科医师为核心的服务团队，并且各地区域规划发展中更是将其纳入卫生规划筹备的项目中，给予足够的支持和重视，进一步加强了全科服务团队的技能与服务管理能力。只有探索合理有效的全科团队服务模式，才能完善团队的内涵建设，实现区域卫生规划的目标，切合地方社区卫生服务发展的态势，进而推动卫生服务事业健康发展。

同时，国家基本公共卫生服务项目自2009年启动以来，在城乡基层医疗卫生机构得到了普遍开展，取得了一定的成效。2011年，人均基本公共卫生服务经费补助标准由每年15元提高至25元，加大投入力度，为全科服务团队开展相关的公共卫生服务提供财政保证，提高团队开展社区卫生服务工作的积极性，突出预防为主、防治结合的基层卫生服务。

1.3.2 家庭医生制服务模式的试点、探索与实践 目前，世界上有50多个国家和地区推行家庭医生制服务，其在合理利用卫生资源、降低医疗费用、改善全民健康状况等方面起到了积极的作用[13]。家庭医生制服务是以全科医生为主体、全科团队为依托、社区为范围、家庭为单位、全面健康管理为目标，通过签约服务形式，为家庭成员提供的安全、有效、连续、可及的基本卫生服务[14]。家庭医生制服务是进一步完善社区卫生服务能力的有力抓手，是提高社区居民健康素养和健康水平、实现人人享有卫生保健目标的重要途径，社区卫生服务机构应当积极贯彻医改的新要求，直面挑战、主动思考和积极实践具有地方特色的家庭医生制服务模式。全科服务团队是家庭医生制服务的有力支撑，团队由全科医师、公共卫生医师、社区护士等为主体组成，依托标准化社区卫生服务站开展“六位一体” 工作[15]，通过网格化管理覆盖了当地居民。只有团队人员基本配备到位，制度建设及落实比较健全，管理不断加强，全科服务团队的建设才能得到一定的提升和发展。目前，在社区卫生服务发展过程中，一些地区政府大胆尝试、合理规划、积极配合、主动参与，创造有利的条件推动试点工作的开展，使家庭医生制服务模式的探索与实践稳妥实施，是完善地方社区卫生服务内涵建设的重大创举，同时也是建设具有当地特色全科服务团队的有效途径。

1.3.3 逐步推进居民健康资料信息化管理 实行管辖区域内居民健康资料的信息化管理，特别是建立居民健康档案，能有效地配合地方全科服务团队开展基本医疗服务和公共卫生服务，高效地实现社区卫生服务以预防为重点、防治结合的目标。但是，各地在开展社区卫生服务的进程中，忽视了开展居民信息化管理，或者因为地区发展限制不能实现信息化管理，这些都阻碍了地方全科服务团队建设的长远发展，降低了社区卫生服务工作的效率，拖慢地方社区卫生服务前进的脚步。目前，各地逐步推行辖区内居民卫生信息化管理，完善居民健康档案(尤其是电子健康档案)的建立与利用，使服务团队能够在医生工作站、移动设备等平台上及时掌握居民的有关健康信息，真正实现全程、连续、主动服务；加快区域医疗卫生信息的整合与共享，逐步形成区域医疗中心、疾病防治专业机构以及社区卫生服务机构的协同服务体系，有效利用区域医疗卫生资源，为全科服务团队开展预约服务、双向转诊、健康教育等服务提供信息平台，提高工作效率。

1.4 挑战

1.4.1 人口老龄化是全科服务团队内涵建设的重要参考 按照联合国的传统标准，一个地区60岁以上老年人口数量达到总人口的10%，新标准是65岁以上老年人口数量占总人口的7%，该地区视为进入老龄化社会[16]。截至2010年11月1日第六次人口普查，我国大陆60岁以上人口超过了1亿7千万人，占总人口的13.26%，其中65岁及以上人口已经超过1亿1千万，占总人口的8.87%[17]。面对我国社会人口结构的转型，社区卫生服务应该适当地进行结构和功能的调整，主动加入建设健康老年社区先锋队、排头兵的队伍，地方全科服务团队在做好上门服务、家庭病床等服务项目的同时，应当根据当地老龄化的形势，做到相应功能定位的倾斜，有效地联系养老服务机构与社区卫生服务机构，做好老年人健康管理的“守门人”，突出以建设健康老年社区为目标，确实减轻各级医疗单位的卫生支出负担，合理配置地方卫生资源。

1.4.2 具体的功能定位不准确 地方政府要建立健全以社区卫生服务中心和社区卫生服务站为主体，以诊所、医务所(室)、护理院等其他基层医疗机构为补充的社区卫生服务网络，并且建立社区卫生服务机构与预防保健机构、医院合理的分工协作关系，疾病预防控制机构、妇幼保健院等预防保健机构要对社区卫生服务机构提供业务指导和技术支持。但是，针对居民健康意识及其生活环境状况，地方社区卫生服务机构内部分工及定位不准确，服务缺乏针对性，全科服务团队成员间的协作缺乏现实基础，服务团队不能有效地满足当地居民卫生服务的需求。加之缺乏与基层医疗机构及其辅助机构、预防保健机构、上级医疗机构以及社区居民委员会(或者村委会)的有效沟通联系，导致“六位一体”的社区卫生服务难以切合实际地开展，阻碍了地方全科服务团队的建设与发展。

2 地方全科服务团队建设与发展的策略

2.1 全科服务团队内部人员的协调 我国全科医师队伍的素质尚未达到特定岗位的管理和专业技术能力，防治结合的社区复合型全科医学人才短缺，尚不能满足管辖内居民社区卫生服务的需求，组建一支高效、合理的全科服务团队是当务之急，并且应立足于地方基层医疗卫生事业的发展现况。团队内人员不同专业技术的合理搭配是开展社区卫生服务的有效途径，团队由全科医师、公共卫生医师、社区护士为主体组成，依托标准化社区卫生服务站开展“六位一体”工作，而现存的全科服务团队的组合只是简单地进行专业服务的拼凑，分工协作不合理，人员功能定位不准确。不同专业背景医务人员的组合是构建社区卫生服务团队的基础，但团队内涵建设是关键，只有做到团队内人员分工协作合理，并根据地方实际情况进行准确功能定位，才能成为地方社区卫生服务内涵建设的核心。

2.2 建立长效的激励机制与绩效考核体系 我国尚未建立全科医师培养及从业的激励机制，专科医师与全科医师相比收入较高，继续教育和职称晋升相对容易，这就导致本科毕业生不愿从事全科医学工作。健全各类对口支援制度，采取有效的激励措施，鼓励高素质人才服务基层，鼓励高等医学院校毕业生和优秀医疗卫生人才特别是有全科医学专业背景的医学人才走入基层医疗卫生机构。健全人才绩效激励和约束机制，创新人才管理和使用政策，建立充满生机和活力的用人制度，使合格人才在基层“用得好、留得住”；建立人员的退出机制，使不合格人员“出得去”。团队人员工作开展的效果与工资评定，以考核其工作质量的绩效指标进行最终决定，一改“以药养医”的局面，实现医药分开。因此，建立一套有地方特色的全科服务团队绩效考核体系尤为重要，不仅能完善团队的制度建设，而且能有效地提高团队人员开展社区卫生服务的积极性。

2.3 加强人才队伍的建设 积极探索建立有效的全科医学教育培训模式，健全基层医疗卫生人才培养制度。从本地发展状况出发，加强全科医学、社区护理学教育和学科建设，有条件的医学院校可成立全科医学/家庭医学系、社区护理系。人力资源质量与结构匹配还有待提高[18]，积极开展社区卫生服务人员岗位培训、毕业后医学生全科医师规范化培训的工作，做好社区高、中级卫生专业技术人才的继续教育工作，逐步完善基层医疗卫生人员的学校教育、毕业后教育和继续教育制度，到2020年，通过多种途径培养30万名全科医生，基本满足“小病在基层”的人力资源要求[11]。为了保证全科医师的质量，可考虑采取“分流培训”，将学历层次低的人员转岗培训为社区所需要的医疗卫生辅助服务人员。

2.4 加强团队人员的学术研究与交流 根据地方社区卫生服务发展的需要，可以定期组织预防保健机构、大中型医院中、高级职称的医务人员服务社区，同时提供业务指导和技术支持，一些符合条件的退休医护人员还可以起到传帮带作用；全科服务团队的人员也可以定期到上述医疗机构进修学习，参加学术活动。有条件的地区可以定期选送全科服务团队的人员，参加重要的国际、国内学术会议，到示范性社区卫生服务中心参观学习，甚至可以到国外进行短期交流培训，加强与国内外同行的交流合作，互相促进，共同发展。引导、鼓励团队人员积极参与到社区卫生服务研究的课题中，通过参与相关课题研究，不断提高团队人员的科研素质，同时定期开展团队内部人员的学术交流，主动思考本地社区卫生服务发展存在的不足之处，不仅能为当地社区卫生服务发展献计献策，而且进一步加深团队人员对社区卫生服务的认识，提高其参与社区卫生服务的积极性与主动性，逐步建设一支致力于我国社区卫生服务事业的全科服务团队。

2.5 将全科服务团队的建设与地方卫生事业的发展紧密结合 构建有地方特色的全科医疗服务团队，不仅应立足于当地的经济社会发展情况，更重要的是合理利用地方丰富的医疗卫生资源，努力取得当地的支持、居民的配合、经费的资助，如加强与当地社区居委会(街道办、村委会)及时沟通，定期研讨管辖内居民的健康管理规划方案，及时落实，有效执行，以实现全科服务团队建设与发展的规范化，为地方卫生规划提供人才队伍的支持。同时，地方卫生事业的发展需要卫生人才队伍的积极参与，只有构建一支符合地方卫生事业发展需求的全科服务团队，才能实现基层医疗卫生服务的有效开展，促进地方卫生事业持续、健康的发展，实现人才队伍建设与地方卫生事业发展的互惠互赢。

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