欧美光伏“双反”调查的反思

赛迪智库光伏产业研究所 ■ 江华

2011～2012年，美欧相继发动了对我国光伏产业的“双反”调查。在此期间，我国政府、企业做出了大量努力，表达了中国与欧美光伏企业唇亡齿寒的关系，但“双反”仍然顺利立案，并在美国以很高的税率通过。虽然这其中有许多美欧政府的原因，或通过打压中国光伏产业的发展占据战略性新兴产业的制高点，或出于大选的需要成为政客牟取利益的砝码，但没有企业界的支持，“双反”调查不会如此顺利。我们不禁要问：是什么导致了世界对我国光伏产业发展的敌对情绪？从中我们也可以发现我国光伏产业发展的深层次问题。

“政府提供补贴”是美欧对我国光伏产品实施“双反”的重要理由之一。事实上，我国对光伏制造业补贴很少，针对光伏应用的补贴也仅是在近两年才开始启动，而且总金额相比成熟的欧洲光伏市场来说是九牛一毛。与此对应，欧美在大规模补贴光伏发电市场的同时直接用资金资助、税收抵免、电价优惠等政策补贴光伏制造业的发展，仅美国Solyndra就获得了美国政府5.35亿美元的贷款担保。

然而，我国光伏企业的“困而不倒”以及地方政府对困难光伏企业的救助加深了国外对我国光伏行业存在补贴的误解。中国的产能过剩造成了全球性的产能过剩。国外企业大量破产，中国的光伏企业作为产能过剩的“罪魁祸首”在面临巨大亏损与巨额债务的同时却屹立而不倒，国外的行业界人士必然不会理解。

同时，由于中国缺乏健全规范的市场化退出机制，企业家对此也不积极，即使停产也不进行破产清算，甚至在市场向好时，可能死灰复燃恢复生产。而出于保住就业、GDP增长、防止借贷危机的考虑，部分地方政府甚至通过国有化光伏企业，或以注资的形式对本已陷入债务危机的企业加以直接资助，由此导致我国光伏产能的兼并整合困难重重，产能过剩的局面迟迟得不到缓解。

“倾销”则是美欧对我国光伏产品实施“双反”的另一个重要理由。中国光伏产品在全球市场上低廉的定价确实挤压了国外光伏企业的生存空间。但中国光伏产品售价与成本的倒挂并不是来自企业主动压低价格以倾销手段打击竞争对手的需要，而是政府、银行、企业三种推手下盲目扩张造成的产能过剩，以及市场监管缺乏造成的行业秩序混乱共同作用下的结果。

在欧美发动“双反”调查时，我国各个行业协会、企业、专家在各个场合都公开表示，中国的光伏组件产品出口不存在倾销的行为，中国在全球范围内能实现较为低廉的价格是由于中国企业的规模效应、成本控制与配套完善。但大企业的承诺并不能阻止中小企业的疯狂。由于门槛过低，加上市场、地方政府、银行的助推，众多不了解光伏行业本质的企业进入光伏产品生产，至2012年我国光伏产业产能已经达到40GW，而全球2012年的市场需求也仅为32GW，我国仅为4.5GW，产能供需严重失衡。

在行业暖春时，这些企业可以从庞大的光伏市场中分得一杯羹；但市场一旦进入寒冬，部分企业出于回收现金流、抛售库存、抢占市场占有率的考虑不惜血本大肆压低产品售价，或出售劣质光伏产品，扰乱市场秩序，由此拉动光伏产品均价不断下滑。鱼龙混杂的市场环境损害了整个行业面，目前我国绝大多数的光伏企业出现连续四个季度以上的亏损，有的毛利率已经为负值。

国外企业界对能否进入我国光伏市场充满担忧。我们曾经与多位欧洲光伏行业界人士有过交流，他们最关心的问题之一是：中国即将替代欧洲成为全球最大的光伏发电市场，在中国光伏产业发展时，欧洲市场对中国符合条件的光伏企业完全开放，从而拉动了中国制造业的发展，而在中国光伏市场快速崛起之后，能不能对国外的光伏制造企业完全开放。国外行业界人士普遍担忧，由于中国光伏的产能迟迟得不到削减，中国会不会出于消化国内过剩产能的需要而出台任何针对国外企业的限制性政策。

事实上，First solar、MEMC等均开始尝试进入我国光伏发电市场，但仍困难重重。其中重要的原因不是由于我国市场存在排外性，而恰恰是因为我国光伏市场自身仍然尚未建立一套完善和健全的管理体系。

由于没有一个明晰顺畅的管理体制，国外企业在国内进行光伏电站开发时往往不知所措，四处碰壁，因而会生出国内市场对国外企业限制的误解。全球光伏企业发展的趋势之一是逐渐由终端产品生产向下游电站开发与运营延伸。相信，如果中国市场的开发管理、并网制度以及补贴政策更加完善、透明和健全，并向世界表达开放的姿态，反对此次欧美“双反”的光伏企业将会越来越多。

政府并没有很好地对光伏市场进行监管、完善科学规范的管理体制、营造良好的产业发展环境，反而在光伏前期的非理性扩张与后期的非理性救助中直接介入产业，干预市场发展，这种舍本逐末的方式是我国光伏产业面临困境的重要原因之一。因此，政府需要转变思路，由市场干预者转向市场监管者，通过建立科学明晰的市场运营规则完善产业的发展环境，让每个企业都带着“镣铐”跳舞。至于产业如何发展，企业如何运营，留待市场最终检验。为此，我们提出以下几点建议：

通过综合措施建立光伏行业准入门槛，加大规范行业发展力度。创新企业的退出机制，建立完善一整套企业破产、清算、重组的程序制度，并引导企业加以实施。鼓励优势企业通过资金、技术、品牌等开展兼并重组，减少恶性竞争，淘汰落后产能，逐步形成产业集中发展优势。加强顶层设计与规划，统筹制定国家与地区光伏产业发展战略，引导产业合理布局和资源整合，提高产业集中度。杜绝地方政府通过各项优惠政策盲目引导光伏项目扩张或盲目救助光伏企业。

以我国自主知识产权为基础，按照市场需求及企业技术水平，会同有关标准主管部门、光伏制造企业与光伏产品应用企业，制定完善光伏产品、系统安装、并网检测等各项标准。建立健全光伏发电项目建设的工程管理体系与规范，加快光伏产品及应用的强制检测认证体系建设。促进产业发展及系统安装与并网的规范化、标准化发展。

简化和规范光伏电站建设与运营的各项审批程序。加强光伏发电项目的工程验收和监督，保障光伏发电项目质量。协调电网企业加强配套电网建设，推动光伏发电有效并网。建立简捷高效的并网服务体系，完善并网收费标准。制定适合分布式光伏发电规模化应用的价格补贴政策，完善大型地面电站的价格补贴时限。确保补贴资金的准确、及时、足额发放。

加大产品质量检查与执法力度，对于生产并销售没有通过强制性检测认证的产品，扰乱市场秩序的企业给予坚决打击，对于不遵守行业管理规范的行为加大处罚力度，情节严重的取消运营资格。