绘制青少年体育发展蓝图
——写在《中国青少年体育振兴规划》研制之际

张瑞林

(吉林体育学院，吉林 长春130022)

青少年体育是体育事业可持续发展的关键和根基所在。在2013年全国体育局长会议上，刘鹏局长提出未来一段时期将着手进行《中国青少年体育振兴规划》研制工作，以谋划我国青少年体育发展的未来道路。而研制《中国青少年体育振兴规划》，须借鉴国内外青少年体育发展的成功经验，抓住我国青少年体育工作的主要矛盾，破解制约青少年体育发展的根本性问题。

1 《中国青少年体育振兴规划》研制的战略机遇

当前我国经济社会发展步入重要转型时期，经济结构优化、社会管理转向、公共服务提升、文化建设兴起，社会诸领域也在深彻的变革。青少年体育发展迎来了前所未有的机遇，但青少年体育工作也面临重大挑战，传统的管理和发展模式亟需突破。

1.1 战略机遇

党和政府历来重视青少年体育工作，先后颁布了一系列政策文件以支持推进青少年体育工作的开展。2007年5月7日，中共中央、国务院颁布《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》(中发〔2007〕7号)，带动了全国亿万学生阳光体育运动、阳光体育冬季长跑等青少年体育健身活动的广泛开展。2009年国务院办公厅转发了《关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作的指导意见》。2012年7月，体育总局、教育部、财政部、人力资源社会保障部、中央编办又联合下发了《关于深入贯彻落实＜关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作的指导意见＞的通知》。2012年10月22日，国务院办公厅转发《教育部等部门关于进一步加强学校体育工作若干意见》的通知(国办发［2012］53号)。上述法规文件的颁布和实施，指明了青少年体育工作的方向，提供了青少年发展的政策保障，在很大程度上促进了青少年体育工作的开展。特别是在中央7号文件的指导下，经过几年努力，青少年体育整体呈现良好发展态势，青少年体质下降的趋势得到一定程度的遏制。

建国以来60多年的体育发展史表明，利用规划指导和发展体育事业具有重要的理论与实践意义。我国先后颁布实施《全民健身计划纲要》、《奥运争光计划纲要》(如表1，表2所示)，有力推动了我国群众体育和竞技体育的发展，全民健身提高到了新的层次，竞技体育不断铸造辉煌。两个计划纲要的颁布与实施，为我国开展青少年体育振兴规划提供了宝贵的经验。

表1 历年《全民健身计划纲要》的情况

表2 历年《奥运争光计划》纲要

2008年9月29日，胡锦涛主席在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上的讲话，提出了建设体育强国的伟大战略，自此开启了我国体育事业发展的新章程。强大的竞技体育，完善的群众体育和发达的体育产业是体育强国战略的基本条件，而青少年体育是这一切的基础，是体育强国建设和发展的关键要素。同时，体育强国战略也为青少年体育发展提供了良好的机遇与条件。此外，人力资源强国、文化强国等战略的提出，也为青少年体育工作创造了广阔的空间。

充分的政策支持、成功的规划实践和强大的战略支撑，是开展我国青少年体育工作难得的战略机遇。以政策为导向，汲取《全民健身计划纲要》和《奥运争光计划纲要》的成功经验，抓住体育强国建设的时机，系统谋划我国青少年体育发展的蓝图，研究制定《中国青少年体育振兴规划纲要》，必将深入推进青少年体育工作的开展，为体育事业可持续发展提供强大的动力支撑。

1.2 主要挑战

我国青少年体育活动状况仍不容乐观，体育课程建设仍需加强，青少年体质健康水平仍未根本好转，体育健身、健心、益智等综合性功能有待进一步发展。2010年全国学生体质与健康调研结果显示，“青少年体质与健康的部分指标依然处在持续下降状态，城乡学生肥胖率超过了世界卫生组织公布的10%‘安全临界点’，青少年学生视力不良检出率居高不下。”［1］2010年全国学生体质与健康调研结果所表现出的青少年体质健康问题，已经成为影响我国科学发展、建设社会主义和谐社会的突出问题。

青少年体育后备人才培养也面临较严峻的形势，有诸多矛盾尚待破解。体育后备人才严重匮乏，从事运动训练意愿的青少年数量减少，2003年的数据显示，低收入家庭不愿意孩子从事运动训练的比例为69.8%，中等收入家庭为74.6%，高收入家庭达到77.8%［2］，目前为止，这一数据增大的可能性更大。运动员文化教育和社会保障工作依然是个难题，体教结合不力，青少年运动员文化教育得不到保障，退役就业难的问题更为突出。这些问题如不能妥善解决，不仅影响到我国体育事业的可持续发展，更将从根本上制约着我国现代化建设和实现中华民族伟大复兴的历史进程。

为此，为破解我国青少年体育发展的难题，必须抓住当前这一重要战略机遇期，全面、系统谋划未来一个时期我国青少年体育工作，研制《中国青少年体育振兴规划纲要》，以指导我国青少年体育事业的发展。

2 世界主要国家青少年体育规划比较分析

综观世界主要发达国家，大都将青少年体育视为国民健康、学校教育以及竞技体育的基础和重点，通过制定相关法律或国家专项发展规划的形式，来加强国家和社会的重视与投入，并形成社会合力，实现青少年体育的持续健康发展。本研究，根据世界竞技体育成绩、国民体质健康水平、青少年体育工作成就，选取了美国、英国、澳大利亚、俄罗斯等20个国家进行比较，下文主要节选了8个代表性国家进行论述。

2.1 英国青少年体育规划

英国青少年体育管理机构是文化、媒体与体育部和教育部(Department for Education，DFE)，其中文化、媒体与体育部下设体育和娱乐局，该局青少年与终身部专门负责青少年体育工作。2003年，英国实施了“体育-学校与俱乐部的整合策略”(PE，School Sport and Club Links Strategy，PESSCL)。后来，英国政府颁布了新的《青少年体育与运动战略》(The new physical education and sport strategy for young people:PESSYP)，指导全国实施5小时体育活动计划。为了培养优秀后备人才，英国政府先后颁布《在运动中取胜——运动的新时代(Playing to win:A New Era for sport)》、世界级高水平运动计划(World class performance program:WCPP)、运动员个人奖励(Athlete personal award:APA)、优秀运动员奖学金制度(Talented athlete scholarship scheme:TASS)等规划，旨在提高精英体育、学校体育和社区体育的工作成效。［3，4］

英国青少年体育规划呈现出趣味性、可参与性、适宜性和实效性的特点。一是发挥体育活动趣味性对青少年的吸引力，一方面根据兴趣分类，积极吸引青少年参与体育活动，锻炼身体;另一方面，吸引青少年参与体育赛事，发现和培养优秀后备人才。二是可参与性，强调体育活动参与的便利性，创造条件便于青少年参与到体育锻炼中。三是适宜性，虽然国家统一颁布了青少年体育规划，但是国家级规划注重促进各个地区结合自身特点贯彻落实规划。四是实效性，发挥规划的作用，切实促进青少年体质改善和后备人才培养，关注青少年体育锻炼的质量，青少年体育后备人才训练的效果和比赛的情况等。［5］

2.2 澳大利亚青少年体育规划

澳大利亚体育系统主要由体育办公室、澳大利亚体育委员会以及以各个体育单项协会为代表的一系列非政府组织构成。它们分别在各自领域负责相关的澳大利亚青少年体育事务，其中澳大利亚体育办公室和澳大利亚体育委员会主要侧重于青少年体育发展规划、资金补贴分配、学校体育政策等宏观事务，各单项协会侧重于具体工作。［6］澳大利亚青少年体育规划由澳大利亚体育运动委员会(Australian Sports Commission，ASC)代表联邦政府制定和实施。1994年，由澳大利亚体育运动委员会、体育与娱乐常务委员会(Standing committee on Recreation and Sport)以及教育局长会议(Conference of Directors-General of Education)三家共同制定了《澳大利亚青少年体育政策》(National Junior Sport Policy)。除专门的青少年体育政策外，澳大利亚政府还颁布了综合性国家体育政策，其中也涵盖了青少年体育的相关内容，如《澳大利亚体育:成功之路》、《精英计划》等。［7，8］其中，《澳大利亚青少年体育政策》以激发青少年参与体育活动的兴趣为出发点，以培养发挥青少年潜在的体育天赋为目标。政策涵盖的范围极其广泛，包括青少年体育工作的目标、原则、实施办法、青少年参与者的权利和义务、青少年体育发展模式、体育教育、学校和社区的联系、相关群体的作用、安全指南、器材和设施等等，是澳大利亚开展青少年体育活动的纲领性文件。

澳大利亚联邦政府高度重视青少年体育工作，青少年体育规划呈现出政府主导的显著特征，即大众性、公正性、阶段性、综合性和效益性。第一，澳大利亚青少年体育规划的基本原则是为大众服务(sport for all)，强调政府青少年体育管理和服务工作面向所有青少年，特别关注弱势群体，为女孩、土著居民、残疾人等参加体育活动扫清障碍。第二，澳大利亚青少年体育规划的原则、措施等都体现出公正公平的诉求，保障所有青少年参与体育活动的权力，保证体育活动、体育比赛、活动规则等方面的公平性。第三，澳大利亚青少年规划特别制定了不同年龄阶段青少年体育活动的建议，划分了体育活动、体育比赛等方面不同阶段，符合青少年生理、心理发育的特征，能够满足不同阶段青少年的体育活动需求。第四，澳大利亚青少年体育规划，强调体育综合性功能的发挥，特别提出青少年体育最终诉求是促进青少年健康成长。第五，为了保障青少年体育规划的贯彻与执行，澳大利亚青少年体育规划制定了实施条款以保障规划执行的效益，提出澳大利亚体委、澳大利亚体育联合会、教育大臣大会、澳大利亚学校体育顾问委员会及娱乐和体育标准委员会合作负责规划落实工作，并且在很多州和地区建立了青少年体育顾问委员会，负责本地青少年体育政策的实施情况。［9，10，11，12］

2.3 美国青少年体育规划

美国青少年体育规划由美国青少年体育联合会(National Alliance for Youth Sports，NAYS)负责制定和管理。该联合会作为负责美国青少年体育发展工作的权威机构，不仅直接向全美青少年提供体育发展的活动方案，还间接向与青少年成长有关的家长、教练、俱乐部管理者等提供青少年体育培养方案。［13］美国青少年体育联合会颁布的《青少年体育国家标准》(National Standards for Youth Sports)，既提出了青少年活动的标准和原则，又明确了青少年参与体育的理念、建议等具体内容。美国《青少年体育国家标准》包括9个标准和3项附加内容，其中，9个标准为:高质量运动环境;体育参与应该有趣味性并成为青少年生活的一部分;培训和问责制;筛选程序;父母的角色;体育精神;安全运动环境;机会平等;没有毒品、烟草、酒精和兴奋剂的环境。每个标准包括背景、理念和实施方法。3项附加内容为:父母、教练和参与者的角色和建议等。美国青少年体育规划的特征为:(1)发挥社团组织的力量。美国《青少年体育国家标准》依托青少年体育联合会实施，青少年体育联合会负责组织、管理《标准》的执行和监督工作，并且为《标准》实施提供信息、人员、场地设备等方面的支持。(2)调动社会各方面的积极性。强调父母在青少年体育参与中的重要作用，一是争取父母对青少年参与体育活动的支持，二是发挥父母的特长，担任青少年体育活动中的重要职位(如管理、教练等)，三是发挥父母在青少年体育中的示范、指导等作用。并且借助于志愿者、资金等社会资源，为青少年体育发展提供帮助。(3)注重运动兴趣、体育精神的引导作用。注重体育运动的综合作用，并且通过运动兴趣和体育精神的引导，形成青少年参与体育运动的主动性。通过父母、教练等共同努力，使青少年意识到体育活动对其成长的至关重要性，制定针对不同年龄阶段的活动原则，形成参与体育活动的兴趣。通过公平、公正和机会均等的组织原则、活动规则等体育精神，培养青少年的责任感，获得有价值的运动体验。(4)强调青少年管理的规范性。基于青少年体育联盟的社团属性，其管理以服务性管理为主，多以通过提供服务达到管理的目的。管理过程强调规范，通过制定书面政策、程序、工作任务书、标准、指导方针等规范青少年体育活动。并且，为了保障活动的效果，建立专门的培训和问责制度，以做好监督和改进。

2.4 俄罗斯青少年体育规划

俄罗斯体育、旅游与青年部是联邦政府执行机构，负责起草和实施体育文化和体育运动领域的公众政策和法律规章，以及提供体育公共服务(包括反兴奋剂和反腐败斗争)、体育文化和体育领域中的国有资产管理。俄罗斯体育、旅游与青年部通过其附属组织，与地方政府、联邦执行机构、社会团体和其它组织合作，执行俄罗斯体育相关的法律、规章、条约等。其中，青少年体育是俄罗斯体育、旅游与青年部重要职能之一。［14］

俄罗斯青少年体育规划的相关内容体现在《2020年前俄罗斯体育发展战略》中，该战略包括14个组成部分:背景介绍、长期挑战、战略目标、关键指标、发展体育人口和优秀运动员、发展体育健康生活方式、构建现代化体质提升体系、加强竞技体育体系建设、大力实施反兴奋剂工作、加强体育基础设施建设、构建体育安全保障系统、改善体育投融资、监测与控制、结论。其中，每一领域又由3个部分组成，即发展方向、具体措施和预期结果。该发展战略突出的特点是:第一，《2020年前俄罗斯体育发展战略》的出发点和落脚点皆为青少年体育工作，从青少年体育抓起，最终通过体育来发展和教育青少年。第二，提出了量化的发展目标，体育人口数量、青少年参与率、教练员数量等。第三，突出了政府发展青少年体育的职能，政府主导青少年体育宣传、基础设施建设、资金投入等。［15］

2.5 加拿大青少年体育规划

1994年，加拿大政府机构进行了调整，目前加拿大联邦政府体育管理的最高政府机构是设在加拿大遗产部的加拿大体育局(Sport Canada)，内设体育政策主任(主管战略计划与分析、全国体育政策、政府间和国际体育政策)、体育活动主任和行政主管。大众体育的政府主管机构是加拿大健康部内设部门健身处(Fitness Canada)。［16］在青少年体育领域，加拿大政府颁布了一系列政策措施，其中，最有代表性的是《加拿大体育政策》(Canada Sport Policy)、《加拿大运动员援助计划》(Athlete Assistance Program)和《加拿大青少年健康政策》(Fitness Canada)。《加拿大体育政策》属于宏观政策，对加拿大运动员、运动队等体育事业进行了全面的谋划。而《加拿大运动员援助计划》是促进青少年体育后备人才培养的规划，《加拿大青少年体质健康政策》是改善青少年体质健康的促进计划。

加拿大青少年体育规划体现出标准化、人性化的特点。标准化即加拿大青少年体育政策强调明确的适用范围和量化标准，如《加拿大运动员援助计划》，从青少年比赛成绩、生理心理指标、技术特点、年龄特征等方面规定资助资格，对于不同条件的青少年运动员给予不同标准的经费支持。人性化反映了加拿大青少年体育规划，内容细致、考虑周全，如《加拿大青少年体质健康政策》，不仅规划了领导、合作、监督等宏观内容，而且整合了青少年健康体质促进的相关知识。［17］

2.6 日本青少年体育规划

日本负责管理青少年体育事务的是文部科学省体育青少年局。自1945年日本文部科学省设立体育局之后，经过多次调整，到2000年确定为体育青少年局。体育青少年局的主要职能是宏观管理、制定政策法规、对体育事业的发展进行监督、在不同的体育组织之间进行信息沟通与联络以及建设和维护大众体育设施等。而青少年体育的具体实施机构为日本体育协会，该协会由文部科学省提供资金，同时接受文部科学省的监督。从1948年开始，日本体育协会承办了文部科学省委托的各项具体工作:包括举办国民体育大会;培养体育指导员;组织体育少年团;监测国民体质等。［18］

2000年，日本文部科学省制定了《体育振兴计划》，力促日本体育事业的振兴;2007年日本文部科学省实施了《学校体育振兴与事业委托要项》，加强体育课程建设，增强学生体质;2010年，日本文部科学省提出了《国家体育战略》，后来又提出《国家体育运动战略》，提出了体育事业发展的战略要求。青少年体育是上述战略规划的核心内容，其中心思想有两大方面:一是以人为本，确保运动参与者、观众、提供者与教育者等每个人都有运动参与的机会，并且考虑不同个体的需求，创造安全、公平的运动环境条件;二是协调发展，调动整个社会支持青少年体育发展，特别提出竞技体育和大众体育良性循环体系，加强基础设施建设。［19］

2.7 新加坡青少年体育规划

新加坡文化、社区及青年部负责青少年体育工作的政府宏观管理职能，具体事务由新加坡体育理事会、全国青年理事会和新加坡体育学校负责管理。新加坡青少年体育规划主要由体育理事会颁布，以《青少年体育国家标准》(The National Standards for Youth Sports，简称NSYS)为中心，形成了运动教育计划(SEP)、学校体育拓展计划、新加坡精英体育规划等一系列政策规划，此外，还颁布了面向全体国民的《2030年体育远景规划》配合青少年体育规划的落实。《青少年体育国家标准》分为原则与标准、相关者职责与角色，其中“原则与标准”包括将青少年的权益放在第一位、做个榜样、积极愉悦的运动体验，“相关者的职责与角色”包括教练与运动指导员、体育组织经理和管理者、观众与普通大众、媒体和摄影师、体育官员和赛事/竞赛组织者、合作组织与商业、父母、监管人和教育者、青少年自身。［20］

新加坡青少年体育规划追求目标、责任和效率。新加坡青少年体育规划目标明确，推动青少年主动参与体育、培养优秀体育后备人才，而且还特别强调发挥体育的综合性作用，培养青少年健全人格、合作精神等。新加坡青少年体育规划重视相关主体的责任，清晰界定青少年体育相关主体的责任，包括教练与运动指导员、体育组织经理和管理者、观众与普通大众、媒体和摄影师、体育官员和竞赛组织者、合作组织与商业伙伴、父母、监管人、教育者以及青少年自身，并明确具体职责，以保障落实到位。新加坡青少年体育规划注重效率，尤其是青少年优秀体育后备人才培养上，以运动员为中心，制定全面、个性化的训练和比赛计划，有效利用训练和比赛、运动监控、运动医学等途径，为其创造充分发挥运动能力的环境。

2.8 法国青少年体育规划

法国青少年体育主要是由官方机构法国体育局和非官方机构法国奥林匹克委员会、及其各个单项体育协会负责。他们各自在自己的领域对青少年体育进行管理。法国体育局隶属于体育、青年、成人教育和社区部，主要负责法国体育政策的制定。［21，22］

法国青年体育部是青少年体育的主管政府部门，其内设部门体育局是具体业务部门，体育局与法国相关体育协会合作进行青少年体育组织管理工作。在校青少年体育工作，由法国教育部负责，并且视体育教育为重要工作之一。［23］法国政府制定实施了《顶级体育运动战略规划》，保证竞技体育的发展。法国奥委会实施了《公民服务计划》，鼓励16至25岁的青少年参加志愿者服务，并给与直接补贴，该计划优先支持运动与健康、社会体育、可持续发展与环境三个领域。此外，还制定了一系列专业性规划，如《体育就业计划》和《专业体育》等，对教练员等进行援助。

法国青少年体育规划，一是注重竞技体育后备人才培养，法国建立了完整的学校体育培养体系:专项体育班、业余体育学校、重点体育学校、国立体育运动学院。该体系既有利于为国家培养专业的体育人才，又有利于保证学生全面发展，构成了法国竞技体育后备人才培养的基础。二是法国还很注重名牌赛事的打造，法国网球公开赛、环法自行车比赛、法国足球甲级联赛等一系列国际知名赛事，不但使法国相关竞技体育水平得到了极大地提高，而且为法国青少年体育的开展奠定了良好的基础。此外，法国政府专门出台了对青少年体育志愿者的补贴计划，这样不但能够提高青少年对于体育的关注度，还可以形成良好的社会氛围。

3 《中国青少年体育振兴规划》研制的关键问题

根据上文对世界主要国家青少年体育规划内容、特点等的分析，结合我国青少年体育工作现状，研制《中国青少年体育振兴规划》应重点做好以下内容:

3.1 提高认识，加快《中国青少年体育振兴规划》研制工作

《中国青少年体育振兴规划》是青少年工作的指引，也是青少年体育工作系统深入的重要纲领性文件。国家体育总局、发改委、财政部、教育部等部门，应提高对研制工作的认识，一要重视青少年体育的积极作用，不仅局限于青少年体质增强和优秀体育后备人才培养，更要注重发挥青少年体育的综合性功能和对社会发展的基础性作用;二要重视《振兴规划》的必要性和迫切性，各部门密切协作，加快推进研制工作。

3.2 紧抓主题，破解青少年体育发展的关键问题

研制《中国青少年体育振兴规划》，应贯彻落实体育强国战略规划，以青少年体育为出发点，增强青少年身体素质，推进全民健身工作;选拨并培养优秀的青少年体育后备人才，推进奥运争光计划，提升我国竞技体育水平。一方面，紧抓青少年体育公共服务体系建设，改善青少年体育组织、制度、场地、设施、项目等方面的条件，提升青少年体质健康的总体水平;另一方面，促进竞技体育后备人才体系建设，改进青少年运动员文化与保障工作，转变青少年业余训练萎缩、体教结合不力、后备人才匮乏等不利局面，促进我国竞技体育持续发展。

3.3 统筹协调，形成全社会支持青少年体育的局面

研制《中国青少年体育振兴规划》应统筹协调发挥各种力量的积极性，推进青少年体育协会、体育俱乐部等重要组织的建设，完善、引导非营利组织(体育协会、体育俱乐部)积极参与青少年体育活动。通过税收、财政、金融等政策，调动营利性组织参与青少年体育工作。促进体育与健康、卫生、社区服务等相结合，促进家长、学校、社区、体育工作者等不同主体之间互动协作，构建网络化青少年体育工作体系。

3.4 突出项目，以点带面推进青少年体育振兴

研制《中国青少年体育振兴规划》，应形成青少年体育振兴项目体系，将青少年体育工作的目标和任务细化到项目中，以项目带动各项工作的实施，并形成广泛的影响力。而且按照项目绩效管理等方式，改进青少年体育管理工作，保障规划的实效性。

3.5 切实可行，加强《中国青少年体育振兴规划》的可操作性

可操作性是规划研制的根本所在，《中国青少年体育振兴规划》研制既要有战略高度，又应具有切实的可操作性。为此，《中国青少年体育振兴规划》研制应制定明确的评估标准和监督监测方案，在保证《中国青少年体育振兴规划》科学性的基础上，提高其操作性，以有利于《中国青少年体育振兴规划》的贯彻落实，有利于《中国青少年体育振兴规划》执行情况的监督和管理。

4 结语

《中国青少年体育振兴规划》研制工作意义重大、影响广泛、时间紧迫，借鉴《奥运争光计划纲要》和《全民健身计划纲要》的成功经验，加快《中国青少年体育振兴规划》研制实属必要。未来一个时期，应以《中国青少年体育振兴规划》为统领，指引推进我国青少年体育事业振兴，加快我国由体育大国向体育强国迈进的步伐。

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