国有企业改制中土地处置的思路与对策

○ 陈宗岚

（中南财经政法大学经济学院 湖北 武汉 430073）

一、中国国有企业土地处置方式的变迁

1、解放后至改革开放前

改革开放之前，我国国有企业是传统计划经济体制下的国有企业，不能算作是真正的“企业”。国有企业由政府直接控制，国有企业土地的管理和土地资源的分配也是通过行政管理体制的手段来实现的，不存在土地市场，企业所需的土地由国家统一调拨，无偿、无期限使用。1954年，财政司明确规定：“国营企业、国家机关、部队、学校、团体及公私合营企业使用土地时，应一律由政府无偿拨给使用，均不再缴纳租金。”在计划经济体制下，国有企业的用地采取单一的土地使用权划拨制度，具有无偿性、无流动、无期限的特点，是一种非市场化配置土地资源的方式，与传统的计划经济体制相适应，在当时的历史背景、发展形势下有着特殊意义。但随着我国计划经济体制向市场经济体制转型，这一土地配置方式的缺陷也愈来愈明显，存在产权不清、土地资源流失、土地经济价值无法体现、企业竞争不公平等问题。历史证明，这不利于合理地配置和高效地利用土地资源，也不利于国企改制的实现。随着我国改革开放的进程，国有企业土地改革也拉开序幕。

2、改革开放至今

我国企业改革是在党的十一届三中全会召开之后陆续进行的，但对国企土地的改革则是在20世纪90年代之后，政府有关部门相继出台和实施了一系列国有企业土地处置的政策、措施，并逐步引导市场机制在土地资源配置中的调节作用。

表1 1992年之后中国国有企业土地处置方式的变迁

经过对国企土地的不断改革，国家先后出台了一系列政策和措施，对国有土地处置分别采取出让、租赁、授权经营、保留划拨和作价入股五种方式，这些方式已成为我国国有企业转型中土地资产处置的基本政策规范（见表1）。我国国有企业土地资产正从过去计划经济体制下国有企业土地资源“无偿性、无流动、无期限”的特点向“有偿性、流动性、有限性”转变，从过去国企土地资源行政配置方式向市场配置转变，从直接划拨“一刀切”的单一做法向国企土地资源的多种实现形式转变。

二、国有企业改制中土地处置方式的选择

土地资产在改制国企中占相当重要的地位，采取合适的土地处置方式不仅关系到土地资源的优化配置，而且关系到企业建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。当前，国有企业改制中如何选择恰当的土地处置方式仍是一个模糊不清、莫衷一是的问题，笔者在此提出相应的思路，以供参考和借鉴。

国企改制中的土地处置方式选择思路还应遵循以下原则：一是市场手段配置土地资源原则；二是推进建立现代企业制度原则；三是因地制宜原则；四是土地资源节约原则；五是有偿性原则。结合我国国有企业的实际情况，具体建议如下。

1、缩小继续保留划拨土地方式的使用范围，扩大土地有偿性使用范围

要使国有土地使用权收益得到体现，那么国有企业改制中保留划拨政策的使用范围要逐渐缩小，提高土地资源的市场化配置程度，减少行政划拨土地的配置方式。竞争性行业要有序退出，对未改制企业的划拨土地使用权征收适量地租，将大量行政划拨用地加快纳入有偿使用范围，对改制后国企的土地使用年期也应严格限制。但对于能源、交通、军工企业、国家计划项目等国家重点保护的改制企业，国有企业兼并国有企业和国有企业合并、兼并的对方为濒临破产的企业，可采取继续保留划拨土地使用权处置方式作为过渡形式。

2、扩大出让和租赁方式的适用范围

对于大多数改制的国有企业，主要应采取出让和租赁方式处置土地资产。土地使用权出让和租赁方式适用的对象是：国有改制企业改变国有性质，而成为有限责任公司、股份有限公司、股份合作制、企业集团，或者对外租赁经营，企业兼并、破产等涉及划拨土地使用权的，可采用土地出让或者租赁方式。

3、严格审批采取作价入股和授权经营土地处置方式的改制企业

对于采取作价入股和授权经营土地处置方式的改制企业，要严格其审批条件，除少数国有企业外，绝大多数企业将不再实行这两种处置政策。土地使用权作价入股或授权经营适应条件是关系到国计民生、国家经济命脉的重要产业和关键领域的国有大企业和企业集团，改制成为有限责任公司、股份有限公司、企业集团的企业，如国家电网、铁路集团公司等垄断性公司。获取这两类方式的企业必须经省级以上人民政府土管部门的审批。对改制后仍然保留原国有的独资公司，可采取授权经营的处置方式，建议对企业整体改制后的上市企业不采用授权经营的土地处置方式。

三、国有企业改制中土地处置的对策建议

目前，我国国有企业改制中的五种土地处置方式还不够完善，还需要在实践中进行检验和创新，在理论上还需要进一步探究。发展是永恒的，改革也需要不断的进行，为完善与市场经济体制相适应的国企土地处置方式，本文提出以下对策建议。

1、创造良好的制度基础和条件，减少企业之间不公平竞争

由于目前在国企土地改革中使用了“双轨制”的处置方式，势必会影响到改制企业土地资产向市场机制运行的积极性，改制企业使用土地须交纳出让金或租金，而未改制企业仍然通过支付少量的土地税来获得土地使用权，改制与未改制的企业在经济利益上不平等，取得土地使用权的支出差距大，因而改制企业感到不公平，进而不愿进行土地资产改革。简而言之，是依附在旧体制的利益成为企业改制的障碍。所以，要营造企业公平竞争的环境，就必须对“双轨制”进行改革，减少或消除依附在国家政策上的好处和利益，把改制国企推向市场。在这里我们要区分改制企业的对象，对极少数改制后保留国有性质的独资公司，仍享受“国民待遇”，对改制改变国有性质的改制企业，去除其国有企业的外衣，使其成为名副其实的企业。同时，要理顺国家与企业的关系，实现政企分开，置换企业身份，让企业脱离政府的管束，而不是政府的附属物。这样，国有企业在市场上具有的平等地位，有利于创建公平竞争的环境，也将促进国有企业的改制。

2、借鉴国外土地处置方式，建立土地发展权

所谓发展权就是对土地在利用上进行再发展的权利。土地发展权在国外已有相当成熟的实践经验，鉴于我国目前土地转让中存在的问题，我们可以借鉴国外的做法，结合我国实际情况，进一步完善土地的流转方式。一方面，土地发展权将保护国土资源，有效利用国土资源，维护社会公共利益；另一方面，土地发展权的设立将丰富改制国有企业的土地转移和交易，也为国企用地供给和需求提供有效的途径，使土地资源从经济收益低的生产部门向经济收益高的生产部门转移，实现土地资源的优化配置。事实上，划拨土地使用权是一种“优先发展权”。对采用继续保留划拨土地使用权方式的改制企业，同样可以让划拨土地使用权在市场中实现其价值，例如，很多事业单位利用划拨土地与房地产开发商共同开发，拥有划拨土地使用权的事业单位同样会获得相应的经济利益，这实现了划拨土地使用权的价值，所以谁拥有划拨土地使用权谁就有这块土地的优先开发权利。目前，土地发展权的运用在我国还未全面展开，这一改革系统方案还需在实践中进一步探索。

3、完善土地资产评估体系，鼓励土地评估中介组织的发展

由于在国企改制中涉及到土地使用权估价问题，而我国当前的土地资产评估体系不完善，土地资产评估通常是政府委托土地评估机构进行的，全国80%的土地评估机构是政府部门的事业单位，虽有改制，而改制后的这些土地评估机构曾经是政府的一个部门，与政府有着千丝万缕的关系，评估价格往往是政府官员意志的体现，不能反映真实价格，同时还增加了“寻租”空间。因此，要完善土地评估体系，保证国有企业用地评估结果客观、真实、公平、准确。另外，鼓励社会力量创办土地评估公司，使其完全脱离政府关系，成为享有独立权利的第三方，真正的发挥土地评估中介机构的作用。同时，鼓励民间开设土地评估公司，促进土地评估机构之间的竞争，有竞争才有进步，从而提升土地资产评估业务水平。

4、理清权责关系，明确改制国企土地权益的具体代表

至1998年国家土管部门颁布《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》以来已经十余年，但从目前来看，土地权益的主体代表仍不明确。例如，依照《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，采取作价入股土地处置方式的改制国企应与土地权益代表签署土地使用权批准文件及作价入股决定书，但由于土地权益代表不明确，土地股权究竟由谁来代表，是土地管理部门还是国有资产管理部门，一直悬而未决，改制企业也无所适从，要么部门间发生冲突和矛盾，要么企业放任自流。应对土地资产权益具体代表不够明晰问题，土地处置前应和土地资产相关管理部门共同确定代表国家行使土地出资方的单位和持股单位，并在文件中予以明确，这样就明确了国有土地权益的具体代表者。

四、总结

国企改制中的土地资产处置是件大事，也是件难事，处理合理、科学，将有利于企业的改革和发展，处理不当，则会给企业生产经营背上沉重的包袱，甚至将延误国企改制时机。但是，此过程不能急于求成，要根据经济发展所处的历史阶段和发展形势，逐渐向市场机制配置土地资源转变。改制企业的土地处置是一个系统工程，必须统筹兼顾，因企制宜，注重针对性和可行性，只有这样才能保证国企改制中土地改革的顺利完成。

[1]陈刚：国有企业改制中土地资产处置的初步研究[J]．经济地理，2004（6）．

[2]姚黎明：国有企业改制中土地资产处置[J]．统计与决策，2005（13）．

[3]陈智华、刘菊鲜：国有企业改制中土地资产授权经营方式处置与评估[J]．中国集体经济，2012（15）．