财政农机购置补贴政策运行情况及改革取向

尹音频 杨玲玲

（1.西南财经大学，成都 611130；2.重庆工商大学，重庆 400033）

我国农业正处于由传统向现代转变的关键时期。在发展现代农业的进程中，农业机械化水平的高低决定着这一进程的速度与农业竞争力的强弱。自2004年以来，连续发出的7个“中央1号文件”都将农业机械购置补贴纳入了国家支农强农惠农政策体系的重要部分。农业机械购置补贴政策对于推进农业机械化和建设现代农业，增加农民收入，振兴农机工业，促进我国经济发展发挥了重要的作用。

一、财政农机购置补贴政策的运行趋势

我国的财政农机购置补贴政策是财政对农机具购置者的无偿转移支付，是强农惠农的主要政策。具体而言，它是指农民或是其它农机具购买主体按照财政农机购置补贴程序申报获得农机购置补贴资格，然后交给补贴经销商农机具差价款和补贴协议购买农机，经销商再经过一定程序从财政获得这部分差价款，从而直接降低农户购买农机具的成本，增加农民收入的一种财政补贴制度。

（一）财政农机购置补贴的规模变化趋势

1.财政农机购置补贴的绝对规模。我国农机购置补贴从2004年开始实施以来，中央财政补贴支出从7000万元到2010年的145亿元，补贴规模不断增长（见表1）；实施范围也由66个县扩大到所有的农牧业县（场）。

表1 财政农机购置补贴额的绝对规模

由表1可见，农机购置补贴规模在2009年增长速度最快。一是由于全球经济好转，各个产业有了复苏的迹象；二是政府为优化资源配置对各个产业结构进行调整，为支持农业产业的发展，加大财政补贴力度。2010年的补贴额，在2009年的基础上环比增长1.12%，保持小幅度的稳定增长。

2.财政农机购置补贴的相对规模。考察财政对农机购置补贴的支持水平，农机购置补贴的相对规模也是一个很重要的指标，本文采用财政农机购置补贴额占财政支农支出的比重来衡量（见表2与图1）。

表2 财政农机购置补贴占财政支农支出的比重单位：亿元

图1 财政农机购置补贴相对规模的变化趋势

从图1可知，农机购置补贴额占财政支农支出的比重从2004年到2009年都呈一定幅度的增长，2008年到2009年的增加幅度明显加快；同时，农机购置补贴额占“三农”四项补贴的比重在2007年和2009年大幅度上升，增幅达一倍以上；2008年几乎与2007年持平，主要是因为对农机购置补贴额的吸收效率有限。

（二）财政农机购置补贴的结构变化趋势

本文从补贴产品结构与农机具拥有量的地区间差距两方面来衡量财政农机购置补贴结构的变化趋势。

1.财政农机购置补贴的产品结构。首先，2004年补贴政策实施以来，农机购置补贴产品的范围不断扩大。2009年全国通用类补贴产品包括1330条，入选企业有260家；2010年产品增加到2356款，例如，抗旱、节水机械设备首次纳入补贴范围。受补贴企业扩张到411家，使该政策福利惠及更多企业和农民。其次，农机购置补贴的受益范围也不断扩大。以前主要在农区对农民进行补贴，而2010年扩大到牧区、林区和垦区，使更多的农民享受财政政策福利。

全国主要农业机械包括十五大类，主要有拖拉机及配套机械、耕整地及种植机械、农业排灌机械、植保机械、收获机械、脱粒烘干机械、种子加工机械、设施农业设备、农副产品加工机械、林业机械、畜牧业机械、渔业机械、运输机械、农田基本建设机械以及其他机械。目前农机购置补贴政策并没有全部覆盖所有的农业机械，由于财政资金有限和农机购置补贴政策不完善，享受农机购置补贴的只是一些大型机械，主要涵盖耕整地机械、种植施肥机械、田间管理机械和收获机械，中小型机械一般没有列入补贴范围之内。

2.财政农机购置补贴的地区结构。由于各个地区的经济结构和土地结构不同，农村人口比重和农作物耕种面积所占的比重也有所不同，我国农机具拥有量地区间的差异很大，特别是山区或是经济状况差的偏远地区更为严重。为了衡量这种状况，本文选取每千公顷播种面积能够占有的农业机械动力与农村人口能够分摊的机械动力两个指标，考察几个重要地区的农村农机拥有量的情况（见表3与图2）。

由图2可见，总体上，全国区域农村经济的农机具拥有量凹凸不齐，地区差异性明显。（1）山区农机具使用规模偏小。无论是人口分摊的农用机械总动力指标，还是播种面积上可以占有的农机具指标，黄淮海地区的指标均高于其他地区。黄淮海地区农机总动力在2008年达到26282万千瓦②《中国农村统计年鉴2009》，中国统计出版社。，而山区的农作物播种面积分摊的农机具量偏小，这是由于山区的特殊地理结构导致的，因为山区可利用播种的面积比较分散，不适于大规模的农机作业。（2）粮食生产大县的农业机械化远远小于黄淮海地区。我国平原地区和粮食生产大县的主要农作物播种面积都较大，均高于5万千公顷，但是播种面积上分摊的农机拥有量，平原地区和粮食生产大县的比重分别为0.57和0.458，落后于黄淮海地区的0.81和沿海开放县的0.63。究其原因，一方面是由于黄淮海地区的经济发展水平高，另一方面黄淮海地区的经济政策比较好。粮食生产是国民经济的重要部分，必须要提高粮食生产大县的农业机械化拥有量，使粮食生产大县的农业机械化水平能够保证粮食生产的需要。

表3 主要地区农机具拥有量与播种面积

图2 各地区农机具拥有量与播种面积的变化趋势

二、财政农机购置补贴政策的效果评价

农机购置补贴政策从2004年开始实施以来，既产生了积极的促进作用，但也存在政策体制不完善的问题。

（一）财政农机购置补贴政策的促进效果

财政农机购置补贴政策的实施产生了良好的政策效应，调动了农户购机的积极性，提高了农业机械化水平，推动农机工业与农机服务业的发展，促进了农业经济的发展。

1.提高了农业机械化水平与农业生产方式的转变。在农机购置补贴政策的激励下，农户更多倾向于购置一些高性能、大马力的农具，从而减少由于技术更新换代产生的二次投入。从农机具年末拥有量增长趋势来考察①本文采用农机具年末拥有量增长趋势作为衡量农业机械化水平发展状况的指标。，1990年-2008年全国农用机械年底拥有量总体上呈增加态势。除了农业GDP增长和农民收入增加是其重要原因之外，2004年以来所实施的农机购置补贴政策对提高农业机械化水平的作用极为明显。全国农业机械化水平从2004年35.7%提高到2008年的45.8%，年均提高2.5个百分点（详见图3）。

从图3可以看出，我国农用机械总动力呈曲线上升，且每年的增长幅度都很大，2008年我国农机总动力高达8.22亿千瓦，比2007年增长6.9%。统计数据显示，2008年主要农田的农机配置总量增加，结构不断优化，其中大中型拖拉机迅速增长，总台数为299.5万，比上年增长46.3%，其他小型以及联合收割机也是呈现迅猛的增长①根据《中国农村统计年鉴》的数据计算而得。。

图3 我国农用机械总动力增长趋势

农机购置补贴政策的实施提高了农业机械化水平，促进了农业生产方式的转变，产生了节约成本增加收益的效果。内蒙古自治区的农机购置补贴政策的实施结果显示，购机补贴政策带动了农牧业机械的广泛使用，促进了农牧业生产规模化、标准化、集约化和产业化，机械深松整地、精量播种、深施化肥等技术实现了规模化应用，合计达到9238万亩；牧区打捆草、清圈、剪毛、挤奶、提水等机械化规模作业、集约化经营得到初步发展。据统计，规模化配套集成投入先进机具、先进技术，可使农牧业节约成本增效、农牧民增收15%。新型农机化主体成为推动农机化又好又快发展的动力，引导农机化走出了“农民自主、政府扶持，市场引导、社会服务，共同利用、提高效益”的路子，形成中国特色农机化发展道路，引领现代农牧业发展②王帅：“内蒙古落实农机购置补贴政策成果显著”[J]，《现代农业装备》，2011（4）。。

2.带动了农机服务业与农机工业的发展。农机购置补贴政策刺激了农机作业市场的发展，带动了农机维修服务和技术培训服务市场的迅速发展。2007年全国农业机械化服务经营收入已经高达2986.68亿元，比去年增长了5.6%③《中国农村统计年鉴2009》，中国统计出版社。。表明这个市场具有很大的潜力，成为了农民就业和增加收入的有效途径。同时，农机购置补贴政策刺激了农机工业的发展。内蒙古自治区农机购置补贴政策的实施结果显示，购机补贴政策的实施直接拉动了农村牧区消费需求，带动了农机工业及相关产业的快速发展。农机购置补贴直接拉动内蒙古农机工业销售产值59.8亿元，投资拉动比例达到1∶3.1，有效带动了地方经济发展④王帅：“内蒙古落实农机购置补贴政策成果显著”[J]，《现代农业装备》，2011（4）。。

3.拉动了农业资金的投入。从财政补贴资金构成来看，中央财政投入是主要部分，也对地方财政投入起到一定的拉动作用。从2008年数据来看，中央投入20亿的财政补贴资金能够带动地方财政配套投入13亿元，比上年增长18%⑤《中国农村统计年鉴2009》，中国统计出版社。。同时财政农机购置补贴也带动农民对农业生产的投入，由于补贴资金绝对额不断增加，使更多的农民具有购买农机的能力，所以提高了农民对农业生产的投入力度。

（二）财政农机购置补贴政策体系运行中的问题

1.财政农机购置补贴的规模较小。由表1与图1可见，我国财政农机购置补贴绝对规模和相对规模都呈上升趋势，但是从2010财政安排的资金来看，综合考虑政策的稳健性和对资金的使用效率等因素，农机购置补贴绝对额的增长幅度有所下降。从2004年农机购置补贴政策实施以来，虽然每年都对农机购置补贴的范围进行扩大调整，但是由于资金有限，并不是买什么农机具都有补贴。尽管2011年农机购置补贴资金总规模将达到175亿元，比上年增加20亿元，但是财政农机购置补贴的规模仍然难以满足实际需求⑥当代农机编辑部.就2011年农机购置补贴政策答农民朋友问[J].当代农机，2011（4）。。

2.财政农机具补贴的结构不均衡。由前面的实证分析可知，我国财政农机具补贴的结构不均衡，具体表现为：（1）产品结构不全面。虽然，财政农机具补贴产品目录每年都在扩大，但是还是有很多农机具产品没有包括在内，并且由于各地区地理结构不同，导致该补贴的农机具产品没有补贴，一些很少使用的农机具挤占了财政补贴资金。具体而言，一般是大型农机才能享受补贴，而大型农机价格都比较高。例如，一台大型联合收割机，原价9.9万，补贴3万元之后，农民还得拿出近7万元的积蓄购买，这对于大部分农民来说仍无能力购买。因而，重大弃小的产品结构是不完善的。（2）农机具拥有量地区间差距较大。我国地区间经济发展水平差异较大，而财政农机购置补贴加剧了我国农机具拥有量分布的地区不均匀状况（详见表3与图2的分析）。一个地区的经济水平越高，农机拥有量就越大，也有实力提高农业机械化水平，从而进一步促进本地区的经济发展。经济发展水平落后的地区则会出现相反的状况，最终进一步加大地区间的经济发展差距。

3.财政农机购置补贴的政策体制不完善。（1）法律体系不健全。世界主要国家的农业补贴政策都是有法可依，而我国的农机具补贴政策出台一般是以政策或是法规的形式公布的，比如政策实施指导意见、农机政策专项资金管理暂行办法等部门规章，没有形成系统的法律制度体制。政策实施过程中难免会出现一些“外部性”或是“寻租行为”，财政农机购置补贴政策的对象是农民，由于农民对政策解读的能力有限，导致农民在维权时显得力不从心。

（2）管理体制不完善。一是监管制度不完善。一些地方存在操作不规范，没有严格按照规定确定经销商，少数地方存在向企业收费现象。二是考核制度不健全。个别乡镇重视程度不够，宣传力度不大，服务管理不到位，造成部分农户对购机补贴工作不了解，不少农户因不了解政策错过了报名时间。三是服务体系不健全。一些农机产品供应和企业售后服务能力还不能完全适应农业生产需要和农民的要求。

三、优化财政农机购置补贴政策的思考

财政政策的效益一般考虑的是社会效益，而不仅仅是指经济效益，更多的是强调财政政策实施所要实现的宏观经济效益和社会效益。为此，应该采取以下措施优化我国财政农机购置补贴政策体系。

（一）不断增加财政农机购置补贴总量投入

虽然实证分析显示我国财政农机购置补贴总额每年都在不断增长，但是由于起点较低，我国的补贴总量甚至还赶不上发展中国家的政策力度，资金增幅与农机化快速发展、农民购机需求不相适应，补贴资金不能完全满足农业现代化发展的要求。因而，政府还需继续加大对农机购置补贴的投入力度，提高农业机械化水平，推进农业现代化发展。

（二）适时调整财政农机购置补贴的结构

2011年中央财政资金补贴机具种类为2大类46个小类180个品目，各省区市可根据当地农业发展需要，在以上范围内自主选择年度补贴机具种类。同时，还可在180个品目之外增加不超过30个品目的农业机械纳入中央财政补贴范围。2011年补贴机具种类主要有两方面的调整：一是对补贴范围内的180个品目机具进行微调。为适应各地抗旱保春耕农业生产需要，将水井钻机、风力扬水机、抗旱机泵等抗旱节水机械纳入补贴范围，同时将近年来农民中购买数量较少的药浴机、花生烘干机、理麻机从全国统一补贴范围中剔除，补贴机具品目总数保持稳中有变；二是根据各地特色农业发展需要，将地方自选增加的机具品目数量由20个增加到30个①当代农机编辑部.就2011年农机购置补贴政策答农民朋友问[J].当代农机，2011（4）。。

今后在不断提高财政农机购置补贴总额的基础上，还应适时调整补贴结构：一是适时调整补贴的产品结构。每个地区在制定农机具产品补贴目录时，既要考虑当地农民的购买力，更要考虑当地耕种地的结构情况，保证大部分农民使用的农机具（包括一些小型农机）都能享受到补贴，个别少量大型农机具补贴实行例外政策，做到该补就补。二是适时调整财政农机购置补贴的地区结构。中央政府在制定农机具补贴政策时，应该考虑地区的差异，对农机化发展相对滞后的地区，要给予更优惠的政策，适当提高补助比例。以缩小地区发展差距，使落后地区能够赶超发达地区农村经济的发展。

（三）健全财政农机购置补贴政策体制

1.加强法制建设。改变目前政出多门，规章杂乱的现状。由农业部牵头，汇同财政部等相关部门，编制一部系统的（包括补贴的规模、补贴的范围、补贴的管理、补贴的监督等）规章条例，每年按相关对应的条款进行调整，使政府、企业、农户均有法可依，有法可查，促进财政农机购置补贴政策的法制建设。

2.加强监督管理制度建设。严格执行国务院及相关部门提出的“三个严禁”与“八个不得”的要求，不断强化监督检查，严查违规违纪行为，特别要加强对倒卖补贴指标、套取补贴资金、乱收费、搭车收费等违规行为的检查，保证财政农机购置补贴政策执行中的“三公性”：公开、公平、公正。

3.加强考核管理制度建设。一是建立科学的政策绩效评估体系。建立包括财政预算投入、农机装备和作业水平、农机技术创新能力等多个指标组成的政策绩效评估体系，为改善和促进农机购置政策的实施提供支持。二是建立政府部门考核制度。中央政府应该建立双向绩效考核机制，把实施补贴的绩效与补贴资金安排挂钩，实时监督，以提高补贴政策的效益。三是建立企业考核制度。设立供货的优质优价、产品的科技含量、售后服务等考核指标，对多次没有按照合约履行的企业，应考虑取消该企业产品的补贴资格。以确保财政农机购置补贴政策使农民得益，促进农业现代化的发展。

〔1〕何忠伟.中国农业补贴政策效果与体系研究[M].北京：中国农业出版社，2005.

〔2〕郭俊成.我国农业补贴政策的现状、存在的问题及对策[J].法制与社会，2007（7）.

〔3〕王帅.内蒙古落实农机购置补贴政策成果显著[J].现代农业装备，2011（4）.

〔4〕朱先春，赵洁.农机购置补贴政策实施七年.加速中国农机化进程[J].农业机械，2011（9）.

〔5〕马金英.购置补贴政策让农机企业受益匪浅[J].当代农机，2009（6）.