县域政治体制改革应从撤销乡镇建制开始

陈旺俊

(正宁县委党校，甘肃 正宁 745300)

为了稳定人民政权，强化党对基层经济社会的领导，指导工农业生产，巩固人民民主专政的政权，设立了乡镇一级政权组织，乡镇一级政权为我国经济社会的发展、稳定作出了卓越的贡献。然而，任何事物都不是永恒不变的，随着经济社会的发展，乡镇一级政权应当撤销建制。

一、撤销乡镇建制应站的角度

虽然许多专家呼吁保留乡镇一级政权组织，如《国家行政学院学报》2012年第2期刊登的文章指出：“乡镇政权处在农村工作的第一线，具有促进经济发展，增加农民收入，强化公共服务，着力改善民生；加强社会管理，维护农村稳定；推进基层民主；加强社会管理，促进农村和谐四项基本职能。”[1]

但是他们是站在管理者的立场上去思考的，是典型的以权生事，以权滋事。我们不能只看乡镇一级组织能做什么，更重要的是要看它做了什么，而且要看这些工作是否经济。社会就是人们之间通过相互接济、救济、服务，达到互利互助的目的。刘少奇同志指出：“群众路线是我党重要的政治路线和组织路线。”[2]这就是说，我们的组织机构应更好地服从群众选择，服务于社会。只有群众需要，这个组织才能产生、才能生存。我党的政治权力是人民群众权力派生出来的，因此也只能站在人民群众的立场去思考乡镇存在的合法性，不能站在管理者的角度去思考。胡锦涛同志在十八大报告中提出：“必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”[3]这就是说乡镇管理也要服从人民的根本利益，推动社会主义和谐社会建设。

二、乡镇建制应遵循的规律

任何事物的发展或者消亡都有一定的规律，一般说来事物之间存在一一对应的映射关系时，前件的消亡必然引起后件的消失[4]。反之，当前件不影响后件时，这时我们可以优化程序寻求最优解。也就是说当且仅当乡镇一级政权存在时，农村才能发展得更美好，没有时发展慢或者不好。否则，如果这个假设不成立，那么我们就可以对乡镇的存在与否进行讨论，甚至为了农村更好的发展撤销乡镇一级组织，使整个社会管理系统节约、效益、顺畅起来，这才符合社会发展的规律。

保留乡镇。一个乡镇按120个管理人员计算，按人均年工资4万元，人头经费1000元，差旅费、养老金、失业金、住房补贴人均5000元计算。总计乡镇工资性支出约552万元，乡镇建设性支出年均不下5000万，总合计一个乡镇支出达到5520万元。

撤销乡镇，农民进城办事每次往返路费20元，一个乡镇5万农民每人每年12次，相当于每个家庭每周一次，每年共计1200万元。县级机关到农户家中办事，每次专车按市场价200元，每单位每月一次，每县按30个机关单位计算，费用共计7万多元。我们对这两方案进行“成本-效益”法分析得出结论：撤销乡镇可以减轻农民负担3000多万。

三、政治管理的变化，乡镇的事权在减少

乡镇的产生或撤销是由事权决定的。在计划经济时期，由于经济、政治、社会合为一体，乡镇政府承揽社会的全部责任。首先，在经济上既参与经济计划的制定，也组织实施，参与管理。其次，对农村的养老、教育、治安、卫生、科技等社会事务实施保障。再次，打击反动阶级对社会主义的破坏活动，组织人民参与国家管理，提高人民的政治认同感。

在改革开放后，实行家庭联产承包责任制，经济的生产经营管理权与经济的所有权分离，政府从农村繁杂的具体事务中解脱出来，尤其是对经济通过政策引导、价格机制预警、法律法规保障等手段管理，不再直接参与管理，所以政府的工作量大大减少。

在十四大后，我国实施了社会主义市场经济，国有经济总产值所占比例由48.38%降至2009年的26.7%[7]；民营等各种经济所有制形式不断发展，政府的经济事务在减少。政府职能由管理向服务转变，乡镇一级政府缺乏财力的支持，提供服务的能力很有限，更多的是靠县级政府下达的招商资格，靠土地换投资。十六大提出的新农村建设，鼓励村民自治，乡镇一级政府基本上不参与农村经济事务。

乡镇政府不但经济事务在减少，而且社会事务和政治事务也在减少。农村的养老、教育、治安、卫生、科技等社会事务乡镇政府并没有决定权，只是提供资料，其具体事务的最终决定权归县级政府。在村民自治的管理体系下，鼓励村民自我管理，乡镇一级政府对村级事务也没有决策权。而且随着中国城镇化步伐的加快，乡镇的人口在减少。据资料报道，中国的城镇化率达到了51.3%，也就是说中国的农业人口不到7亿，在这7亿人口中，有大约2.8亿农民工，这就是说农村实际常驻人口4.2亿。按照5万人口一个乡镇来计算，大约需要8400个乡镇，也就是说从现在的34000多个乡镇要减少25000多个乡镇。在政治活动中，乡镇不重视村民政治生活，尤其是在贫困地区，村民代表大部分是乡镇政府指定，村民对这种政治形式也很淡漠。

四、管理技术和水平的提高，县级政权的服务能力在提高

随着信息技术和交通运输业的发展，管理技术获得长足发展。数字化的生活使管理越来越方便，原来靠人力、纸张、电线传递的信息，现在靠小车、电脑、卫星；原来靠人力监管、通知情况、传达信息，现在靠智能化、数字化的信号来传达、控制、教育、引导、管理。不但方便、快捷、高效，而且工作面广，范围大。1957年每万人均拥有车辆数为一辆，全乡镇有两三部电话。为了方便人民生活，节约出更多的时间从事生产劳动，设立乡镇一级地方政权。1988年每万人均拥有车辆数为4.6辆，1999年8.8辆,现在汽车进入寻常百姓家[5]。有关资料显示，我国人均拥有移动电话数为2.34部 ，到达最远的乡镇仅由原来的七八个小时，到现在的一两个小时，消息传播速度由原来的七八小时，到现在的一两分钟。县级政权的服务半径在扩大，服务能力在增强。农民进城办事也非常方便，因此撤销乡镇不会产生运转不灵。所以，在我国乡镇发展初期县级政权管理幅度小、层级多的现状得到了彻底改变，现在自然就需要降低服务的层级。

传统金字塔式管理方式，条块分割。在条块中横向讲联系的依据，纵向强调联系的纪律。这样整个系统虽稳定，但很教条、机械。随着生产沿着产品方向的分工向生产要素方向的分工转变，世界由世界城市与世界农村的分工格局日益转变成世界工业为主导的分工格局所取代。以自然资源为基础的分工逐渐发展成现代工艺、技术为基础的分工，由垂直型的分工转变成水平型的分工；从产业各部门间的分工发展到各产业部门内部的分工。从市场自发力量所决定的分工越来越向由企业为主所组织的分工方向发展。劳动部门的分工越来越细。因此为适应农村经济而所设立的乡镇已经不适应现代产业体系的发展。尤其是中国进入社会主义市场经济体制后，乡镇经济完全不能适应现代经济社会的发展，社会活力被抑制，信息传递的路径多、速度慢。扁平式的结构有利于竞争和发挥自身稳定器的作用。信息传递的路径少、速度快。

五、乡镇权力小于义务，其事权也缺乏依据

我国《宪法》第一百条规定：“ 省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”[6]第九十九条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。”第一百零七条规定：“ 县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”第一百零八条规定：“ 县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”

这就是说，乡镇一级政府既没有立法权，也没有决定权，更缺乏军队、监狱、警察等国家机器，它不是一级完整的国家权力机关，它和个体组织、村组织、居委会等组织的功能差不多。从法律地位来看，它的权力小于义务，实际上完全处于县级权力的“扎管”之中。确切地说，乡镇政权就是县级政府的派出机构。因此，其事权的大小与乡镇没有关系，既然事权与乡镇没有关系，其设立的依据就不充分。

[参考文献]

[1] 吴传毅.乡镇政权建设的调查与思考[J].国家行政学院学报，2012(2)：72.

[2] 刘少奇.刘少奇文选：上卷[M].北京:人民出版社，1990：60.

[3] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012.

[4] 耿素云，曲婉玲，张立昂.离散数学[M].1版.北京:清华大学出版社，1992.

[5] 国务院体改办中国小城镇改革发展中心政策研究处.中国21世纪初城镇可持续发展规划纲要[BL/OE].国务院体改办中国小城镇改革发展中心网站http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/APCITY/UNPAN007231.pdf

[6] 中华人民共和国宪法[M].2004年修订.北京：人民出版社，2004.

[7] 王金翎.国有经济博士论坛和慈维丽.近年来私营经济的发展明显快于国有经济，在国民经济中的比重不断提高——统计数据否定“国进民退”之说[BL/OE]http://ccpser.jlu.edu.cn/luntsee.php?id=94,http://www.smegx.gov.cn/gxsme/xwpt/article.jsp?id=30085