促进“菜篮子”工程发展方式转变保证大城市蔬菜市场稳定供应

陈德明 翟欣

“菜篮子”工程涉及千家万户，关系国计民生。农业部于1988年提出 “菜篮子”工程建设，实施“菜篮子”市长负责制。“菜篮子”工程历经了25年的发展变化，不仅彻底扭转了我国副食品供应长期短缺的局面，而且实现了供应品种的丰富和质量安全水平的提升。但随着我国城市化进程的快速推进，城市农产品保障供给特别是生鲜农产品的稳定供给已经成为维系城市正常运行的重大问题。特别是对于上海这样的特大型城市来说，以蔬菜为主的生鲜农产品的均衡稳定供应意义重大。面对城市发展的新形势和新要求，“菜篮子”工程发展方式需要进一步转变，以保障城市蔬菜市场的稳定供应，满足城乡居民生活水平日益提高的需要。

1 上海“菜篮子”工程发展历程及启示

1.1 发展历程

①起步阶段（1986－1991年） 从1986年开始，上海蔬菜产销由计划经济模式开始向市场经济模式转变，上海市郊常年菜田开始试行 “管八放二”，即80%菜田由政府计划安排，20%菜田放开自由生产，此后，由“管七放三”、“管六放四”逐步向放开模式转变。至1991年11月，上海蔬菜产销体系告别了运转几十年的计划经济模式，生产品种全面放开，交易价格全面放开，蔬菜产销进入市场经济模式。

②搞活阶段（1992－2000年） 从全国来看，这个阶段的特点是将“菜篮子”工程扩展到城乡结合地区甚至城市郊区，同时大力实施“设施化、多产化和规模化”三化政策。上海菜田在这一阶段也随着城市化建设的加快逐渐向中远郊转移，同时许多支持政策开始倾向蔬菜生产区域，并逐步开展保护地设施建设，完善水、电和农机具等设施装备。在生产发生变化的同时，原有的交易市场格局也被打破，全市逐渐形成了以国家级批发市场为中心、区域性批发市场为骨干、产地批发市场为补充的批发市场网络。从1992年开始，市蔬菜公司与菜农每年签订的统购包销合同逐年减少，至1998年彻底结束合同定购，完全进入市场经济。

③快速发展阶段（2001-2009年） 进入21世纪以来，上海蔬菜融入了全国的大市场、大流通。蔬菜产销彻底由长期短缺转向供求平衡，开始进入以提高生产能力、优化品种结构和提升质量安全的快速发展阶段。“十一五”期间，全市共投入建设资金30.3亿元，新建设施菜田近1.4万hm2。设施菜田对稳定蔬菜市场供应发挥了积极作用，特别是在2008年的冰雪天气中经受住了考验。同时，通过实施种子工程，加速引进、选育、示范和推广新品种，市场供应品种不断丰富，蔬菜良种覆盖率达90%。层层落实安全监管责任，发展标准化生产，推广绿色防控技术，实行高效低毒低残留农药补贴，并在全国首先禁用甲胺膦等高毒农药，不断提升上海蔬菜质量安全水平，蔬菜农药残留定量检测合格率由2001年的61.7%提升至2009年的99.3%。

④新格局（2010年至今） 2010年3月，国务院办公厅提出统筹推进新一轮“菜篮子”工程建设（国办发[2010]18号）；同年8月，国务院召开常务会议，并发文要求保障蔬菜供应和价格基本稳定（国发[2010]26号）；当年11月，国务院推出“国16条”，要求切实落实“菜篮子”市长负责制，增强价格调控监管力度（国发[2010]40号）。上海结合城市发展和蔬菜产销实际情况，实行“菜篮子”区县长负责制，并逐步形成了生产扶持、价格保险、安全监管、信息监测和考核奖励等常态化机制，不断促进蔬菜生产，保障地产蔬菜的稳定供应和质量安全。3年来，市郊常年菜田面积稳定在3.3万hm2以上，其中“夏淡”绿叶菜种植面积稳定在1.4万hm2以上。2012年市郊蔬菜播种面积12.5万hm2，蔬菜上市量347万t，其中绿叶菜上市量168万t。蔬菜价格总体上处于稳定可控范围，特别是2012年以青菜为主的绿叶菜价格波动范围明显缩小。

1.2 启示

①高度重视 市委、市政府坚决贯彻中央关于“三农”工作的一系列方针政策，坚持以科学发展观为指导，坚持把“三农”工作作为全党工作的重中之重，提出了丝毫不能因大市场、大流通而忽视地产农产品供给，丝毫不能因农业比重小而轻视农业，丝毫不能因农业比较效益低而放弃农业。其中“菜篮子”作为最重要的民生工程受到高度关注，市政府与区县政府签订责任书，并制定考核奖励办法，明确任务目标，强化各项政策措施的落实。

②统筹兼顾 坚持市场引导与政府调控相结合，综合发挥市场和政府的作用，根据市场和消费需求，合理规划地产蔬菜的生产布局和设施建设。坚持市长负责与区县长负责相结合，认真落实“菜篮子”区县长责任制，把蔬菜种植面积、绿叶菜上市量以及质量安全等指标量化分解。坚持稳定数量和确保质量相结合，把质量安全指标与蔬菜上市任务同时下达，数量安全和质量安全要“同时抓并都要硬”。坚持促进菜农增收与保护市民利益相结合，努力寻求菜农收入和市民利益的平衡点，在满足市民需求的同时，最大程度地保护菜农的切身利益和生产积极性。

③突出重点 一是突出绿叶菜生产。以青菜为代表的绿叶菜是上海市民不可或缺的蔬菜品种，但绿叶菜具有不耐储运的特性，主要依靠市郊生产，因此上海将绿叶菜生产作为蔬菜生产的重点，将绿叶菜上市量列为区县长责任制考核指标之一，并将考核与奖励挂钩，同时形成了一系列绿叶菜生产支持机制，为绿叶菜的稳定供应提供保障。二是突出“夏淡”、“冬淡”两个淡季。大多数蔬菜品种具有不耐炎热和严寒的生理特性，再加上夏季和冬季易发生台风、暴雨和低温、雨雪等灾害性天气，易形成供应和价格的波动，上海通过增加淡季生产面积、改善设施条件、建立价格保险等措施，强化淡季蔬菜生产，保障市场均衡供应。

2 大城市蔬菜产销面临的新形势

上海蔬菜产销工作取得良好进展，但随着城镇化进程的加快，依然面临诸多问题和挑战，突出表现为“五大风险”：一是自然风险。夏季的高温、台风、暴雨和冬季的低温、雨雪等灾害性天气频发，对菜农造成经济损失，并出现阶段性市场供应紧缺，形成价格波动，对市民生活造成影响。二是市场风险。蔬菜是市场化程度比较高的品种，对市场变化十分敏感，往往局部地区、个别品种或单一事件都会引起市场供给和价格的剧烈波动，例如“问题豇豆”事件以及大蒜、生姜等产品被炒作等，导致市场供给和价格波动；“柴油荒”使蔬菜运输受阻，影响正常市场供应等。三是质量安全风险。随着人民生活水平的提高，对蔬菜产品的质量和品质提出了更高的要求，且农产品质量安全事故影响较大，以豇豆、韭菜为例，容易把小事件放大到整个产业，影响整个产业的发展。四是劳动力风险。从事蔬菜生产劳动强度大、条件差、收入低，种植蔬菜的青壮年劳力严重不足，老龄化现象普遍，目前市郊从事蔬菜生产的以60岁以上的老年农民为主，且人数不足，造成生产粗放、管理不到位。五是社会管理风险。目前上海市郊超过半数的菜田依靠外来人口种植，为了便于生产、防止偷盗和降低生活成本，不少菜农在田间搭建窝棚，菜田生产生活安全、菜农身心健康以及环境保护存在较大隐患。

3 转变“菜篮子”工程发展方式

今后一个时期，蔬菜产业发展的基本思路是：以转变发展方式为主线，以提高产品质量、均衡市场供应为主攻方向。《全国蔬菜产业发展规划（2011-2020年）》在指导思想中提出，要以市场需求为导向，以科技创新为支撑，以体制机制创新为保障，加快转变蔬菜产业发展方式。上海是一个拥有2 300多万常住人口的特大型城市，人口不断增长，蔬菜的刚性需求也随之增长。同时随着城市的发展和人民生活水平的日益提高，人们对蔬菜产品的需求已经由简单的数量满足提高到对质量和多样性的全面满足。作为全国最大的城市，上海更要以城市需求为发展动力，着力完善市郊蔬菜生产，加强流通体系建设，提升质量安全水平，促进蔬菜科技进步，健全社会化服务，更好地满足城乡居民生活水平日益提高的需要。

3.1 完善市郊蔬菜生产

生产是消费的源头，建好“菜园子”才能稳定“菜篮子”。一是要稳定蔬菜种植面积。对于上海这样的大城市来说，要在坚持大市场、大流通的同时，通过“菜篮子”区县长责任制、最低保有量制度、考核奖励机制以及各项补贴政策的落实，稳定地产蔬菜生产面积，保障自给能力，特别是在突发灾害性天气时，在大市场、大流通受阻的情况下发挥应急保障功能。二是加强基础设施建设。设施菜田建设是增强菜田抗灾能力、协调蔬菜供应淡季和旺季以及保证均衡供应的重要手段，对蔬菜生产基地进一步完善遮阳降温和滴灌微喷等配套设施，进一步改善绿叶蔬菜生产基地水利设施条件，提高菜地排涝抗旱能力，增强蔬菜生产能力。三是合理调整生产结构。在确保总量供求基本平衡的同时，根据消费需求适当增加叶菜类蔬菜，提高淡季蔬菜供应能力；在蔬菜生产区进行合理区位布局，设立绿叶蔬菜生产保障功能区，在供应淡季有计划地安排茬口，提高灾害性天气条件下的有效供给；在供应旺季优化品种结构，避开与季节性菜田常规品种蔬菜的集中上市，缓解常规品种蔬菜供应旺季造成的价格波动。

3.2 加强流通体系建设

统筹蔬菜的生产、经营和销售，逐步形成布局合理、衔接顺畅、竞争有序，高效率、低损耗的蔬菜流通体系。一是引导生产环节转变生产经营机制，主动适应和衔接流通环节。从提高蔬菜生产组织化程度入手，大力发展多种形式的农民产销合作组织，推进“菜篮子”产品的产业化经营。提高蔬菜流通组织化水平，鼓励地产蔬菜依托合作社，积极培育经纪人队伍，扩大产品销售规模，增强议价能力。同时，加强地产蔬菜预冷设施和低温配送中心建设，推广应用节能环保的冷链车辆及相关设备，并完善采后整理、清洗、分级和包装等装备，继续推行净菜上市和废弃物处理，引导和鼓励地产蔬菜向商品化方向发展。二是加强蔬菜批发和零售市场建设，健全市场网点，进一步完善功能。加大扶持力度，促进大型批发市场的新建和升级，完善设施装备，增强服务能力，扩大辐射范围。同时，合理规划批发市场、农贸市场和社区菜店布局，实现菜场、生鲜超市和大卖场的相互补充，以满足不同层次的市场需求，不断优化客菜进沪销售的服务环境，并支持本地批发市场与外地蔬菜产区建立稳定的购销关系。三是发展产销对接和电子商务等流通形式，搞活蔬菜流通，使产销关系更加紧密。开展多种形式的“农超对接”、“农标对接”、“农社对接”和团购、直销等产销方式，积极引导零售流通企业、学校、酒店、企事业单位等与蔬菜生产合作社、批发市场和龙头企业等进行对接，提高产销对接蔬菜的流通比重，降低营销费用。进一步引进电子商务和互联网交易，丰富蔬菜流通形式，促进产销衔接更加顺畅。

3.3 提升质量安全水平

蔬菜产品的质量安全密切关系市民的身体健康，事关蔬菜产业的稳定发展和农民的增效增收，在抓好蔬菜生产的同时要不断强化监管和检查力度。一是促进标准化生产。以标准园创建为抓手，大力推广生态栽培技术，应用高效低毒低残留农药，进一步构建质量安全监管的长效机制。二是完善质量可追溯制。建立田间档案记录本，蔬菜园艺场、合作社和种植大户要对蔬菜生产过程中的各项农事操作进行记录。从蔬菜生产企业和专业合作社入手，探索建立覆盖生产和流通的全程追溯体系，实现生产档案可查询、流向可追踪、产品可召回、责任可界定。三是强化安全监管。加强农药安全使用的检查和指导，同时充分发挥市、区县、乡镇、村、基地四级检测网络的作用，加大检测力度，建立政府监测和生产单位自律性检测的检测制度。四是推进品牌化建设。引导蔬菜生产单位对产品进行分等分级、包装标识，鼓励开展无公害、绿色、有机和地理标志产品的认证，提高蔬菜质量安全水平。

3.4 促进蔬菜科技进步

加快“菜篮子”产品的科技成果转化，实现增长方式的根本性转变。“菜篮子”生产要依靠科技进步，从偏重数量扩张转向数量与质量并重，建立科技面向生产、面向农村的新机制。一是完善生产设施装备。引进、试验和示范各类蔬菜生产机械装备，特别是耕作、定植、灌溉、采收以及加工、贮运、冷库冷链等机械装备。分类型和机型建立机械化示范基地。同时，探索组建机械化服务合作社，提高各类机械的使用效率，提升蔬菜生产机械化水平，减轻劳动强度，提高生产效率。二是强化技术体系支撑。选育和推广耐热、优质、高产青菜新品种等，丰富绿叶蔬菜供应品种。科学安排茬口，加强淡季茬口与相应配套技术的集成，提高绿叶菜均衡生产与供应水平。加强生态环境保护，建立土壤质量保育技术规范，提高土地可持续生产能力。三是加强安全生产指导。利用新闻媒体、宣传册、宣传画等方式，加强蔬菜质量安全生产的宣传引导。强化技术指导，开展安全使用农药的技术培训，引导菜农在蔬菜生产上使用高效、低毒、低残留农药，严格控制使用浓度和安全间隔期。

3.5 健全社会化服务

健全“菜篮子”产品的社会化服务体系，充分发挥公共服务机构作用，加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的社会化服务体系。一是培育新型经营性服务组织。在生产层面上，引导专业合作社、专业服务公司、农民经纪人、生产企业建立植保、农机、营销等服务性组织，为蔬菜生产经营提供低成本、便利化、全方位的生产性服务。在市场层面上，完善产地市场建设，为农民销售农产品提供方便；完善销地市场，合理布局超市、农贸市场、社区菜店等零售网络，引导多渠道流通。二是强化公益性服务体系。充分发挥农技推广、农业院校和行业协会等公共服务机构的作用，对技术员、植保员以及信息统计员和质量监管员开展业务培训，对职业农民、经纪人等从业人员进行从业资格认定和保护。加强农业、气象、水利和商务等有关部门的合作，加强对上海绿叶菜在生产、流通和消费等各个环节的信息监测，健全预警和发布体系，通过进一步完善信息采集、预警分析和信息发布，更好地维护蔬菜生产与供应的正常秩序。三是完善金融保险服务。进一步提升农业保险对蔬菜生产和农民利益的保障，不断完善保险方案和保费补贴政策，同时加大宣传力度，提升菜农对保险服务的知晓率和接受程度。不断完善生产保险，减轻自然灾害损失，增强菜农抵御自然风险的能力；同时，充分发挥保淡绿叶菜价格保险的作用，有效化解市场风险，维护菜农基本利益。

4 展望

从2011年开始，我国蔬菜总产量（6.79亿t）和总产值（1.34万亿）均超过粮食生产，逐渐成为支柱产业。蔬菜从过去的副食品成为现在的必需品，从昔日的“小菜”成为关系社会稳定的重要农产品。随着国民经济不断发展，工业化、城镇化深入推进，城乡人民生活水平逐步提高，对“菜篮子”产品的需求在数量、质量、品种和均衡供应等方面都提出了更高的要求，“菜篮子”工程进入新的发展阶段，特别是大城市“菜篮子”产品的生产供应面临新的机遇和挑战。我们必须顺应阶段变化，深入贯彻落实科学发展观，加快蔬菜产业发展方式转变，努力实现蔬菜生产稳定发展、产销衔接顺畅、市场波动可控、质量安全可靠，以满足市民生活水平日益提高的需要。我们相信，在党的十八大精神的指引下，在各级政府和广大生产者、经营者的共同努力下，在全社会的支持下，“菜篮子”工程必将取得更大的发展。