海事行政处罚听证程序的初步研究

李荣珍，吴一亮

(1.海南大学 法学院，海南 海口 570228;2.三亚海事局 海巡执法支队，海南 三亚 572000)

听证是现代民主的标志，也是各国行政程序制度的主要内容。1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)在我国立法上第一次明确规定了听证程序，它不仅有助于弥补行政救济和司法救济等事后救济制度的功能缺陷，使当事人在重大行政处罚决定作出前就能表达自己的意见，而且在我国行政程序中植入了当事人参与的新元素，是我国行政程序法律制度的一次开创性探索。为了在海事行政处罚中具体贯彻落实这一程序制度，交通运输部于2003年颁布了《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》(以下简称《海事处罚规定》)。实践中，海事行政处罚听证程序的功能作用越来越显著，但也应当看到，海事行政听证程序的现状与立法者最初设计所要达到的目的还存在一定差距，应当予以改革完善。

一、海事行政处罚听证程序的涵义和特点

“听取利害关系人意见的程序，法律术语称为听证。”［1］在行政权的行使方面，行政机关作出决定、尤其是不利于当事人的决定之前，应当听取利害关系人的意见，以体现公正，“任何违背这一要求而作出的决定无效”［2］。由此可见，听证的本质是听取意见。

在域外，根据繁简程度，行政听证程序被区分为正式听证程序和非正式听证程序。美国是这种分类的典型。所谓正式听证(Formal Hearing)程序，是指行政机关作出行政行为时，“举行审判型的听证会，给予当事人及其他利害关系人提出证据、反证、对质或质证的机会，然后根据听证记录或充分考虑记录作出决定的程序。”［3］145而非正式听证(Informal Hearing)程序，则是指行政机关作出行政行为时，“只需给予当事人及利害关系人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关做决定时参考”的程序［3］145。正式听证程序和非正式听证程序，又称为听证的一般程序和简易程序。

我国《行政处罚法》和《海事处罚规定》所规定的听证程序是正式听证程序。由此，所谓海事行政处罚听证程序，是指海事机关在作出行政处罚决定前，以听证会的方式听取当事人的陈述、申辩和质证的程序。

海事处罚行政听证程序除了具备行政听证程序的准司法性、职权性和规范性等共同特点以外，还具备自身的特点，主要体现在:

第二，听证时间成本高。在海事行政处罚中，如管理对象为船舶的，在海事机关作出处罚前，涉案的船舶往往需滞留在当地港口，直至作出处罚决定或相关手续办理妥当才能离港。对于大型船舶来说，滞留在当地港口意味着需要花销较高的费用，因此给当事人所带来的附加损失如租船费、港口费用、燃油费和船员工资等有时远比处罚的数额要大。以3 万吨级国际航行散货船为例，每日的船舶租金约为8 000美元。因此，在海事行政处罚听证程序中，如果手续过于繁琐，耗时过长，将会给当事人带来严重的附加损失。

第三，专业性和涉外性强。我国海事机关的主要职责包括:“调查、处理水上交通事故、船舶污染事故及水上交通违法案件;负责中国籍船舶登记、发证、检查和进出港(境)签证;负责外国籍船舶入出境及在我国港口、水域的监督管理;负责船员、引航员适任资格培训、考试、发证管理;管理通航秩序、通航环境;履行‘船旗国＇及‘港口国＇监督管理义务，依法维护国家主权等。”①中央机构编制委员会办公室:《关于中华人民共和国海事局主要职责和人员编制的批复》，中编办字［1998］40 号，1998年10 月19 日。海事机关履行这些职责时都可能适用行政处罚，处罚对象可能是外籍企业、船舶或个人，而且往往会涉及国际公约，因而具有较强的专业性和涉外性。

二、海事行政处罚听证程序存在的问题

海事行政处罚听证程序是保护当事人的合法权益，促进海事机关依法行政的重要制度设置，但当前该程序存在的一些问题制约着其作用的有效发挥。归纳起来，我国海事行政处罚听证程序主要存在以下几个方面的问题:

(一)海事行政处罚听证的适用范围过窄

《行政处罚法》第42 条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”由于该法对除“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款”之外的行政处罚是否适用听证程序规定不明确，加之海事机关无权作出责令停产停业的处罚，导致交通运输部在《海事处罚规定》中对海事行政处罚听证的适用范围作了狭义的规定。其第112 条要求“各级海事部门在作出较大数额罚款、吊销证书的海事行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，海事管理机构应当组织听证。”据此，我国海事行政处罚听证适用的范围仅限于“较大数额罚款和吊销证书”，其中“较大数额罚款”指的是:“对自然人作出1 万元以上的罚款或者对法人或者其他组织作出10 万元以上的罚款。”②《海事处罚规定》第112 条。以海南为例，近5年来，海事机关在作出海事行政处罚前，告知当事人有要求举行听证权利的案件共118 件，涉及的行政处罚均为较大数额的罚款和吊销证书，其中拟吊销证书的案件8 件，占7% ;拟给予较大数额罚款的案件110 件，占93%。而依照《海事处罚规定》第8 条的规定，海事机关在海事行政管理中可以作出警告、罚款、撤销船舶检验资格、吊销船舶国籍证书、扣留或吊销船员职务证书、吊销海员出境入境证件、没收船舶登记证书、没收违法所得或船舶以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。其中，扣留或撤销证书、没收非法所得或船舶、没收船舶登记证书等行政处罚也涉及当事人的重大利益，也会对当事人的权益造成重大影响，但却不属于《海事处罚规定》界定的听证适用范围。实践中，海事机关往往未经听证程序就直接作出这样的处罚。如某海事局以清除琼州海峡航道内违法设置的碍航渔网为由，未经听证程序，就清除并没收了陈某等布设的22 张渔网。事后，陈某等诉至法院要求被告归还渔网并赔偿损失，受案法院判决原告败诉。

(二)海事行政处罚的第三人无权提出听证申请

依据《行政处罚法》的规定，只有当事人才有权提出听证申请。虽然该法对“当事人”没有作出明确界定，然而按照行政法的一般理论，被行政机关认为违反行政管理秩序的公民、法人或其他组织才是当事人。由此，《海事处罚规定》第3 条规定:“当事人包括自然人和法人以及其他组织，可以与有海事行政违法行为的船舶所有人、经营人互相替换。”可见，在海事行政处罚听证程序中，申请人为被事先告知将受到海事机关行政处罚的船舶所有人、经营人以及船员等。而在实践中，海事行政处罚会直接或间接地影响到除当事人以外的第三人的合法权益，而这些利害关系人却无权作为申请人申请听证。例如，海事机关拟对船舶所有人罚款和吊销船舶国籍证书，案件当事人为船舶所有人。然而如果当船舶所有人和船舶经营人不是同一人时，该行政处罚决定同样影响船舶经营人的利益，但按照现有规定，该船船经营人却无权提出听证申请来维护自身的利益。第三人不能申请听证，这既不利于保护第三人的合法权益，也不利于案件事实的调查，并且容易导致第三人因不服海事处罚而启动行政救济或司法救济程序，进而增加行政和司法的成本。

(三)有关听证主持人的规定不合理

听证主持人的公正性、独立性、专业性是保证海事行政处罚听证程序客观、公正的重要前提。对于海事行政处罚听证程序，《行政处罚法》第42 条规定听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，《海事处罚规定》进一步规定由“海事管理机构负责人指定本海事管理机构负责法制工作的非本案调查人员”担任听证主持人。由“非本案调查人员”担任听证主持人尽管体现了职能分离原则，但该规定仍存在不合理之处:第一，难以保证听证主持人的独立性。由于听证主持人与案件调查人员属于同一海事机关，难以避免他们互相接触并互受影响，加之听证主持人与所属海事机关存在利益依赖，必然使其独立性和公正性大大降低。第二，对听证主持人缺乏专业知识的要求。在实践中，海事行政处罚听证往往由本机关所属的法制部门的工作人员担任主持人。但由于海事行政处罚涉及的专业性较强、专业领域较多，包括船舶管理、通航管理、危险品运输管理和船员适任管理等，法制部门的工作人员虽熟悉或精通相关法律法规，但对航海航运技术、船舶知识等可能不甚了解，同时又缺乏相关的实务经验，因而难以满足特定的专业性要求，听证的公正性和客观性难以得到保证。第三，听证主持人的权限不明确。按照《海事处罚规定》，听证主持人除了主持听证外，还应当向海事机关负责人提交听证报告，但对听证报告的内容却没有规定，特别是对听证主持人是否有权提出海事行政处罚的建议缺乏规定，容易使听证程序变成一种走过场的摆设，进而影响听证实质作用的发挥。

(四)海事行政处罚听证缺乏非正式程序

目前我国海事行政处罚听证均为正式听证，适用法律法规规定的一般听证程序，遵循较为严格的程序要求。这种听证程序类似司法程序，听证的操作和实施步骤严格正规、按部就班，其有自身的优点，如有利于充分保障当事人的参与权，有利于当事人与案件调查人员就案件事实和证据进行充分质证和辩论，作出的处罚决定较容易被当事人所接受，但它费时费力，需要消耗较多的人力物力和财力，不能很好地适应现代行政的效率需求。因此，一概适用该单一、较为严格的听证程序，确实有违行政活动追求效率的目的，甚至可能成为降低行政效率的制度因素，产生得不偿失的效果。以海南为例，近5年来，全省共有海事行政处罚案件1 720 件，其中海事机关告知当事人有权申请听证的118 件，而当事人实际申请并举行听证的仅为4 件，仅占海事机关告知的3%左右;如果将后者与全部海事行政处罚案件的总数比较，其占比更少，仅为2.3‰。这主要是因为:一方面，可能是当事人对听证程序的功能不了解，误认为听证程序不仅难以改变处罚结果甚至还会“惹怒”海事机关，结果对听证申请权作“弃权”处理;另一方面，由于海事行政处罚的对象较特殊，往往为流动性较大的船舶和船员，而听证程序在一定程度上会影响行政处罚的及时作出，当事人将可能因此损失比行政处罚更多的经济利益。以笔者初步估算，如果经过听证程序，海事行政处罚决定的作出一般会推迟30 日以上。这就导致在实践中，当事人为了避免正常的行政听证程序可能引起的经济损失和时间负担，往往会放弃听证权利。如果长久以往，则海事行政处罚听证程序将会形同虚设。

(五)海事行政处罚听证的诸多阶段缺乏期限限制

期限是行政程序中的时间限制。“在行政程序法的一般理论上，时间要素历来被公认是行政程序的要素之一，甚至在理论上还有行政程序的及时原则理论。”［4］设定期限是行政程序的基本手段，是提高行政效率的重要途径之一。海事行政处罚听证程序包括听证申请、受理、举行听证、制作听证报告等四个阶段。其中，《行政处罚法》和《海事处罚规定》仅对当事人的申请规定了期限，“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3 日内提出”，而对行政机关受理听证申请、举行听证以及听证主持人制作听证报告等环节都没有时间限制，海事机关可以不受约束地在任意时间作出这些行为。听证行为没有时间预期，完全由海事机关自行确定，这不仅无法对海事机关形成有效制约，不利于提高听证效率，保证听证活动的顺利进行，而且不利于保障当事人的合法权益。

传统文化对人格的影响主要是通过理想人格的塑造而达成的，而中国传统文化中具有代表性和导向性的理想人格修养主要有四种。

(六)海事行政处罚听证笔录的法律效力不明确

海事行政处罚听证笔录是记载整个听证过程情况的书面材料，它涉及当事人与海事机关对违法事实及证据、拟给予的处罚及其理由和依据等问题的陈述与申辩、举证和质证，是记录当事人和海事机关之间的争议及所主张理由的凭证。它的法律效力如何，直接关系到海事行政处罚听证程序价值和目标的实现。“听证笔录的法律效力是听证笔录的命脉，是听证制度中的核心问题。”［5］而我国《行政处罚法》和《海事处罚规定》仅规定听证应当制作听证笔录，对其效力却没有涉及。《行政处罚法》第42 条第7 项规定:“听证应当制作笔录;笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”《海事处罚规定》第117 条规定:“听证结束后，主持人应当依据听证情况制作海事行政处罚听证报告书，连同听证笔录报海事管理机构负责人审查后，依照本规定第106 条的规定作出决定。”那么，听证笔录是否能够作为海事机关作出行政处罚的依据?是海事机关作出行政处罚的惟一依据还是主要依据?或是参考性依据?由于对这些问题法律法规缺乏明确规定，使得海事机关在行政处罚中对听证笔录的使用享有较大的自由裁量权，容易造成现实中海事行政处罚听证流于形式，“听而不取、听而不决”，海事行政处罚听证与处罚决定脱节甚至虚假听证的现象，极大地抑制了海事行政处罚当事人申请听证的积极性，也严重影响了海事行政听证作用的发挥。

三、完善海事行政处罚听证程序应当遵循的原则

作为一项具体法律制度，我国海事行政处罚听证程序也是由相应的基本原则支持的，这些原则既是海事行政处罚听证的必然要求，也是完善我国海事行政处罚听证程序应当把握的宏观方向。我们认为，完善我国海事行政处罚听证程序应当遵循以下几个主要原则:

(一)公正原则

公正原则是指在海事行政处罚听证程序中，海事机关要公平地对待案件调查人员和当事人，排除各种可能造成不公平或偏见的因素，并保证海事行政处罚听证过程的公正性。公正是行政听证所追求的首要目标，如在英国，听证源于其古老的“自然公正原则”;在美国，听证是其宪法正当法律程序条款的要求。我国行政听证也是如此，因此，海事行政处罚听证程序在本质上必须是公正的、合理的。海事行政处罚听证使当事人介入了海事处罚权的行使过程，从而参与海事处罚决定的作出过程。正如有学者所说:“在听证中，相对人向行政机关提出证据，陈述自己的意见，对不利于自己的证据进行反驳，影响行政决定的作出，从而有效参与了行政决定。……而行政决定必须基于听证记录或充分考虑听证记录作出，使相对人的意见得以充分反应在行政决定中，从而保障相对人平等、有效参与了行政决定的作出。”［6］听证也是防止海事行政权滥用的约束方式。现代行政权的重心是行政裁量权，即行政机关可以根据自己的主观判断“自由”作出决定的权力，这种权力由于较少受到法律的约束而容易被滥用。因此，现代行政法的基本任务是如何规范和控制行政裁量权以有效实现行政目的，国家设立行政听证程序让公民参与行政管理的过程便是其中的重要措施之一。

(二)公开原则

行政权行使的公开程度，是衡量行政的民主或专制的一个重要指标。孟德斯鸠认为，不受监督的权力，必然导致腐败;绝对的权力，产生绝对的腐败。为了防止行政机关滥用权力和发生腐败，一个重要途径就是对行政机关进行有效的监督，而行政公开是监督的前提。公开是行政听证程序的内在要求，也是其赖以发挥作用的基础。尽管也有个别国家(如日本)规定行政听证不公开举行，但行政听证公开是世界各国的普遍做法，如美国《联邦行政程序法》规定正式行政听证必须公开举行。我国《行政处罚法》第42条第3 款规定，“除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的事项外”，行政处罚听证必须公开举行。2010年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》也指出:“要把公开透明作为政府工作的基本制度。”因此，应当进一步推进海事行政处罚听证程序的公开。具体包括:第一，建立听证是否公开举行的审核机制，畅通当事人不公开举行的申请渠道，明确是否涉及国家机密、商业秘密或个人隐私的审核流程。第二，决定公开举行听证的，除告知当事人听证的时间、地点外，还应当发出听证公告，向社会公开听证的时间、地点、海事机关的名称、地址、听证主持人的姓名、职务、当事人的姓名(名称)、违法行为、拟作出的海事行政处罚及其理由和依据等。该公告应张贴于海事机关的公告栏，并在其网站上公布，以便公众旁听和新闻记者采访报道。第三，公开举行听证的，海事机关应将案情和案件材料、陈述和辩论、听证笔录与处理结果等事项公开，允许公众查阅。

(三)效率原则

效率原则是指海事行政处罚听证的方式、步骤、顺序、时限等的设置都必须有助于提高海事行政效率，以尽可能少的投入，获得尽可能大的效益。

我们认为，虽然行政听证程序在一定程度上是以牺牲行政效率来确保行政决定的公正性，但其价值取向应该是公正优先、兼顾效率。“迟来的正义为非正义”，公正与效率都是法治所追求的重要价值目标，二者相互依赖、相互制约，效率是实现公正的保证，而公正是效率的评价标准。因此，我国海事行政处罚听证程序必须坚持既要注重公正、又要保证效率的原则。例如，从海事行政处罚听证的适用范围来讲，虽然听证有利于实现公正，但由于听证会在某种程度上影响行政效率，因此不宜将所有的海事行政处罚都纳入听证的适用范围，但对当事人影响重大的海事行政处罚则应当适用听证程序。又如，虽然行政听证是确保行政民主、公开、公正的重要途径，但它必然会耗费人力物力和财力，如果仅考虑它的社会效益，而忽视其经济效益，那么它就是缺乏生命力的程序，因此，海事行政处罚听证的程序设计必须兼顾效率的要求，降低听证成本，在不影响公正的前提下提高行政效率。

(四)案卷排他性原则

案卷排他性原则“是指行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据。”［7］具体来说，经听证而作出的行政决定，都必须以听证过程中举证并经过质证、认证的证据作为事实依据，而这些事实依据又必须记载于听证笔录中;行政决定必须根据听证的记录作出，不能在听证的记录以外，以当事人不知道和没有举证、质证的事实作为根据。美国是实行这一原则的代表国家，在美国又称为“惟一专有记录”［8］。

在行政听证程序中，当事人和案件调查人员出示各自的证据，并就证据客观性、合法性和关联性进行质证和辩论，这可以为行政机关查明案件事实和公正地作出决定打下坚实的基础。而且经过听证，当事人充分参与到决定的过程中去，其人格尊严受到尊重，公平正义、民主自由等程序价值也能得到良好的体现。因此，遵循案卷排他性原则有助于维护听证的公正性，保障当事人充分有效地陈述意见和反驳对方的主张，防止听证流于形式，实现程序公正。正如美国行政法学家伯纳德·施瓦茨所言:“在依法举行的听证中，行政法庭作出裁决时，不得考虑审讯记录以外的任何材料……若不遵守这一原则，受审讯的权利就毫无价值了。”［9］303“如果行政机关可以走形式，接纳堆积如山的证言和书证;但是，如果行政机关可以依据未在审讯中出示的材料作裁决，那么厚厚的案卷就成了掩盖真相的假面具，秘密的证据或几分钟的秘密就可以推翻长时间的审讯。”［9］309

我国的海事行政听证程序也应确立符合自己国情的案卷排他性原则，即海事机关对经过听证程序作出的海事行政处罚，只能以听证案卷为根据，其中的证据必须是经过听证程序查证属实的，而不能在听证案卷以外、以当事人不知道或未经质证的事实作为海事行政处罚的依据。

四、完善海事行政处罚听证程序的若干构想

(一)扩大海事行政处罚听证的适用范围

海事行政处罚听证为当事人提供了一个发表意见的机会，对于当事人的陈述和申辩，海事机关应当给予充分的注意和考虑，若不采纳其意见的，应当说明理由，这无疑是对海事行政权的制约和监督。而且，经过听证，可以使案件事实越辩越明，进而更好地保证海事行政处罚的正确、合法。我们收集了2001年至2011年11年里经过听证的67 件海事行政处罚案件，并对听证后的最终处理结果与听证时告知拟给予的处罚进行了比较，发现最终处理结果与所告知将要给予的处罚一致的有41 件，占61.2%;海事机关改变拟处罚内容的有26 件，占38.8%，其中经过听证后不再给予处罚的有4 件，占6%。这67 件案件中，当事人不服处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼的为10 件，仅占14.9%，另57 件当事人未请求救济。由此，海事行政处罚听证程序的作用不言而喻。因此，应当扩大海事行政处罚听证的适用范围。

笔者认为，在海事行政处罚领域内，对当事人的合法权益可能造成重大影响和侵犯的，并不仅仅限于吊销许可证书和罚款，其他行政处罚行为同样可能对当事人的权益产生重大影响。从公正和效率原则出发，应当明确将可能对当事人的合法权益造成重大影响的海事行政处罚都纳入听证的适用范围。具体来说，应当将没收非法所得或船舶、没收船舶登记证书、扣留或撤销职务证书以及其他可能对当事人合法权益造成重大影响的行政处罚纳入海事行政处罚听证的适用范围。这里的“重大影响”涉及的具体数额可参照有关罚款适用听证的标准来界定。

(二)赋予海事行政处罚案件第三人申请举行或者参加听证的权利

前已述及，第三人与处罚结果在客观上存在利害关系。在海事行政听证程序的实际操作中，由于第三人不是处罚案件的直接当事人，仅直接或间接承受处罚的后果，其听证的权利容易被忽视，即使被通知参加听证，其陈述和申辩的意见也得不到应有的重视。因此，应当加强对第三人听证权利的保障。

海事行政处罚第三人包括直接利害关系第三人和间接利害关系第三人，我们建议给予区别对待:直接利害关系第三人应有权申请举行听证程序或者通知其参加听证程序，并且其是否参加听证直接影响听证程序的合法性;间接利害关系第三人应有权申请参加听证程序，但是否同意由海事机关决定，海事机关也可以通知其参加听证程序，该类第三人是否参加听证不影响听证程序的合法性。

(三)建立相对独立和专业化的海事行政处罚听证主持人队伍

首先，听证主持人应当具有较强的独立性。主持人的公正性是听证能否有效进行并达到预期目的的重要保证，因此，必须确立听证主持人拥有独立的法律地位。根据行政程序中职能分离的原则，借鉴美国行政听证的做法，我们建议在全国海事行政系统内组建相对独立的听证主持人队伍。具体可考虑由交通运输部海事局统一对听证主持人进行选任、专业培训和人事管理，统一派驻到各直属海事局负责该地区海事行政处罚听证的主持工作并进行定期轮换。

其次，听证主持人应当具备海事行政管理的专业素质。笔者认为，由于海事行政处罚的专业性和涉外性均比较强，因此听证主持人除须具备法律素养外，还应当了解航运航海、船舶、危险品或防污等方面的知识，具备丰富的海事行政管理知识和经验。可以根据海事行政执法的类型对听证主持人的业务进行分类，如分为船舶管理、通航管理、船员管理、危险品和防污管理等业务种类，在实际工作中根据海事行政处罚案件所涉及的业务种类，由具有本专业知识和经验的主持人主持海事行政处罚听证，以保证听证主持人的专业性与公正性。

再次，赋予听证主持人以处罚建议权。具体来说，在听证报告中，听证主持人应当根据听证的情况，提出是否给予海事行政处罚以及如何处罚的建议。这样既有助于提高听证主持人的责任心和工作积极性，也有利于解决海事行政处罚听证实践中“听而不取”的问题，从而提高听证的实际效果。

(四)建立海事行政处罚听证的简易程序

为了避免过多地增加听政成本和影响行政效率，应当借鉴外国行政听证的经验，建立海事行政处罚听证的简易程序，赋予当事人向海事机关提出书面申辩的权利，明确听证主持人对申辩的书面审核和处理义务。

海事行政处罚听证的简易程序可适用于案情简单、拟作处罚涉及的财产数额不大和急需尽快作出处罚决定的等情形。这些案件由于当事人的违法事实简单清楚、拟限制和剥夺当事人财产的数额不大或适用普通行政听证程序会给当事人带来较大附加损失，因此适用简单、高效的简易程序是一种最佳的选择。另外，除上述案件外，当事人请求适用简易程序的，也应当尊重当事人的选择。

简易程序应当体现出简捷、方便和高效的特点，笔者认为可以作这样的规定:当事人应当在海事机关告知后3 日内提出书面申辩，海事机关应当在收到申请后3 日内作出是否受理的决定;决定受理的，海事机关内部具体负责行政处罚案件调查的部门应当在3 日内对当事人的申辩作出书面答复;听证主持人应当在收到书面答复后5 日内对申辩和答复进行审核，并作出审核和处理意见提交海事机关负责人。海事机关在作出决定时，必须充分考虑听证主持人的审核和处理意见。

(五)规定海事行政处罚听证各阶段的期限

为提高听证效率，海事行政处罚听证的各阶段应当有明确的期限规定。具体可参考2011年6 月22日山东省人民政府颁布的《山东省行政程序规定》的有关内容，规定海事行政处罚听证各阶段的期限，即:当事人、利害关系人申请听证符合条件的，海事机关应当自接到申请之日起5 日内受理，并自受理之日起20 日内组织海事行政处罚听证;不符合条件的，海事机关应当自接到申请之日起5 日内书面告知，并说明理由。海事行政处罚的听证主持人应当自听证会结束之日起10 日内，根据海事行政处罚听证笔录制作听证报告，并将听证笔录和听证报告一并呈报海事机关的负责人。

(六)明确海事行政处罚听证笔录的法律效力

作为行政听证程序的适用者和行政处罚的决定者，行政机关如果可以以听证笔录以外的证据作为依据作出行政处罚决定，则可能导致听证与行政处罚决定的割裂，听证程序将会成为敷衍当事人而毫无实际意义的一种摆设。事实上，我国一些部门和地方的立法已确认了听证笔录的法律效力和证据意义。如原劳动部颁布的《劳动行政处罚听证程序规定》第16 条规定:“劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据”;《上海市行政处罚听证程序试行规定》第26 条规定:“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据”;《江西省行政处罚听证程序规定》、《四川省行政处罚听证程序暂行规定》等也有类似的规定。

具体到海事行政处罚听证中，根据案卷排他性原则的要求，听证笔录应当作为海事行政处罚的惟一依据;同时，还应当要求案件调查人员和当事人在听证程序中提出和案件有关的所有证据，防止事后证据出现;对听证程序结束后海事机关获得或当事人提出的新证据，必须经过再次听证，才能作为海事行政处罚的依据。

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