我国确立劳动公益诉讼制度的必要性与可行性探讨

陈安民

（湖南科技学院 招生就业处，湖南 永州 425199）

一 劳动公益诉讼的内涵

（一）劳动公益诉讼的界定

劳动公益诉讼是公益诉讼制度在劳动权益保障中的典型适用。由于当前我国在劳动公益保护方面的立法阙如，处于弱势地位的劳动者在维护公益中的无力，导致了很多用人单位在规章制定或录用条件设置上侵害了劳动者合法权益和损害了社会公益。因此，结合我国现实情况，建立劳动公益诉讼制度以约束用人单位的行为，维护劳动者的合法权益，是亟待解决的工作。

劳动公益诉讼所涉及的领域是劳动法所调整的特定社会关系，同时劳动公益诉讼所涉及的行为是所有侵犯不特定劳动者及其家庭成员的基本利益的行为（如拖欠工资、劳动条件等不符合基准法的相关规定等）。在国内有学者将劳动公益诉讼界定为，“法律授权的主体依据法律规定，在用人单位违反劳动法律法规、侵犯不特定多数劳动者及家庭成员利益，造成或者可能造成利益损害时，向法院提起诉讼，由法院依法追究用人单位法律责任的诉讼活动”[1]。这种对劳动公益诉讼的界定是当前的主流观点，劳动公益诉讼制度是对传统法学理论与诉讼体系进行的突破，是一种新型的诉讼方式，它将克服传统的劳动争议解决机制即“先裁后审”的模式所带来的弊端。[2]正如徐智华教授认为，“先裁后审”模式缺乏法律依据，违背“仲裁自愿”的原则，造成司法成本的浪费等。[3]当然也有学者指出，劳动公益诉讼作为劳动公益司法保障的重要制度，是指为了使劳动者群体的公共利益得到司法保护，法律规定的劳动者团体组织有权以自己的名义起诉或应诉，裁判结果对组织的全体成员生效的诉讼制度。[4]该界定方式与主流观点的差别之处是对于劳动公益诉讼提起主体和诉讼范围的不同，后者明显对于两者的界定是相对片面的。当然工会作为劳动者团体组织，有权利代表劳动者与用人单位进行博弈，以达到维护劳动公益的目的，但公益诉讼的主体应当是多元化的，这样才能凸显该种诉讼制度的优势所在。

因此，劳动公益诉讼应界定为：当用人单位违反劳动法律法规，侵犯了不特定多数劳动者利益时，由法律授权的特定主体依法向法院提起诉讼，请求法院追究用人单位法律责任的诉讼活动。这其中可以将“特定主体”界定为工会和检察院。对于工会而言，其作为劳动者合法权益的维护者和独立法人，能够独立地享有法律权利、承担法律义务，因此赋予工会公益诉讼的权利不仅可以使其更好的履行职责，而且也弥补了劳动者个人在诉讼能力上的不足。同时，检察院作为法律监督机关当然有权对用人单位履行劳动法相关规定的情况进行监督，保护不特定劳动者及其家庭成员的合法权益，所以赋予其法定的公益诉权是适当的。

（二）劳动公益诉讼的特征

劳动公益诉讼制度作为维护弱势劳动者合法权益的新型诉讼方式，还有着其与传统诉讼制度相比而言的其他显著特征。

（1）劳动公益诉讼原告的多元化。公益诉讼原告范围的特殊性就在于其不受“直接利害关系人”条件的约束。劳动公益诉讼作为公益诉讼的一种特殊类型，在理论上原告范围的确定不仅是直接受到违法行为侵害的劳动者本人，也可以是其他的国家机关或组织。故而在理论上讲，只要用人单位的行为对劳动公益造成或可能造成损害时，任何组织和个人都有权对违法者提起诉讼。所以，劳动公益诉讼的原告应是多元的，应通过立法赋予多种主体劳动公益诉权。就我国而言，应当在借鉴国外公益诉讼成功经验的基础上，为维护劳动者公共利益免遭侵害，可以赋予工会和检察机关提起劳动公益诉讼的主体资格。这种原告的多样性不仅是我国保护劳动者的现实需要，也是公益诉讼中原告多元化的切实要求，同时，还可以摆脱传统诉讼中“直接利害关系人”的束缚，更好的维护公共利益。

（2）劳动公益诉讼目的的双重性。公益诉讼成立的前提包含两个层面：一是违法行为已经对公共利益造成了损害；一是违法行为还未造成一定的后果，但是有侵害公益的可能。[5]因此，用工方只要存在违法行为，就可以以其为被告提起诉讼，要求法院判决其承担相应的法律责任。具体而言，如果用工方违反了法律所规定的劳动基准（如最低工资标准、最长工时等），侵害到劳动者的合法权益时，拥有原告资格的主体就可以向法院提起诉讼，请求法院对用人单位的违法行为作出处理；如果用工方只是违反了劳动保护立法的相关规定，还尚未造成实际的损害，但存在发生安全卫生事故等导致侵权发生的隐患时，原告方也可以向法院提起劳动公益诉讼，及时地消除隐患。从上述分析可以看出，劳动公益诉讼不仅有给予遭受侵害的公共利益补救的目的，而且还起到了预防侵害公益行为发生的目的。

（3）劳动公益诉讼内容的公益性。公益诉讼的目的是为了保护社会公益，实现社会的公平、正义。在劳动法领域的劳动公益诉讼则是以保护劳动公益为目的的，这也就决定了劳动公益诉讼案件的类型和原告诉讼请求的内容。劳动公益诉讼案件应是用人单位严重违反劳动法规定而侵害劳动者群体的公共利益的案件，而不同于劳动者私益诉讼。如违法限制就业权的案件、违反劳动基准最高工时规定的案件、违反劳动基准安全卫生标准的案件以及违反最低工资标准的案件等，都关系到整个劳动者群体。同时，原告的诉讼请求内容也应以维护劳动公益为目的，而不得将无关联的个人私益囊括其中。因此，劳动公益诉讼是基于保护劳动公益的目的，致力于打破用人单位“规则侵权”的困局，避免各种侵害劳动公益的行为发生。

（4）劳动公益诉讼程序的经济性。在公益诉讼中，特定的国家机关、公民个人或组织参与维护国家公共利益，而诉讼参与人却并不一定从其中直接受益。所以在劳动公益诉讼中应该保证诉讼程序的经济性，才能有效的提高公众参与维护劳动公共权益的积极性。

在我国劳动公益诉讼的实现，不需要建立一个自上而下的庞大的司法机构，可在现有的司法资源的基础上，通过立法的形式使之成为公众的实际权利即可。对于参与到劳动公益诉讼的公民或组织，不仅应实行特殊的诉讼费制度，无需支付诉讼费用，还应给予经济上的奖励。同时，一起劳动公益诉讼案件的审结便可使众多权益受到侵害的劳动者权利得到救济，既节省了国家司法资源，又使得被害人救济制度实现经济上的合理性。另外，与传统的私益诉讼相比，劳动公益诉讼不仅有助于减轻法院审判压力，节约审判资源，而且还能避免当事人重复诉讼，节约诉讼各方参与诉讼的成本。当然劳动公益诉讼程序的经济性还应体现在执行制度以及改变现行的劳动争议处理体制，不以劳动争议仲裁为前置程序等方面。

二 建立劳动公益诉讼制度的必要性和可行性

（一）我国确立劳动公益诉讼制度的必要性

劳动者相对于用人单位处于弱势地位，在实践中通常采用的是先劳动后付薪酬的模式，这也使得部分企业无视劳动者的应享权益，诸如拒付或者延付工资、强令工人超时工作、提供的劳动设备和环境不符合劳动安全卫生标准等情况时有发生，尤其是在面对经济危机或求职者供大于求时，很多企业为获得更多的利益而更加无视劳动权益保护的相关法律法规，私自订立一系列的就业歧视条款、不符合劳动基准的工资标准等，损害了广大劳动者的合法权益。而面对用人单位的这些违法行为，我国现行司法体制在保护劳动者公共利益方面却显得疲软无力，主要表现在：

（1）劳动行政规制能力的有限。在我国劳动行政规制力度的疲软已是不争的事实。当然这种现状的出现是与我国当前在处理劳动纠纷方面执法资源的不足和官商一体化等原因是分不开的。具体而言：其一，由于劳动纠纷发生的频繁和波及范围的广泛，而劳动行政部门却面临着执法资源的限制，在监督执行严格的劳动标准方面就显得捉襟见肘。当然，就劳动行政规制能力的有限而言，我国并不是个特例，在如美国等较为发达的国家也面临着相似的情况。其二，不可否认的是当前我国对权力的制约与监督力度不够，导致官商勾结的现象出现。在招商引资、大力发展经济的浪潮下，一些地区把发展地区经济作为重点，而忽视了对劳动者合法权益的保护。这也就使得劳动行政规制的效果在地方干预的情况下，难以见得成效，劳资关系也常处于紧张状态。

（2）劳资协商法律机制的僵滞。在市场经济条件下，劳资协商机制是维护劳动者权益和改善劳资关系的重要方式。我国政府在改革开放以来，积极响应国际劳工组织的号召，形成了具有我国本土特色的集体协商制度。但在我国的法律实践中，该制度却显得僵滞，效果并不显著。究其原因是我国当前工会体制的不合理，我国的工会组织是行政化色彩很浓的机构。工会在设立中要经过审批才能设立，而且在人事任免上也有上级组织的干预，缺少自主和自由。这种行政化的工会体制，阻碍了劳动者参与决策的途径，也限制了工会其应履行的职责，使得工会无疑成为了政府机关的摆设。因此，由于我国劳资协商法律机制的僵滞，导致了工会在劳动者权益遭受侵害时的不参与，劳资关系的不和谐。

（3）劳动争议处理体制的匮乏。根据我国《劳动法》第79条的规定，我国劳动争议的处理机制采用的是“一调一裁两审”的体制。在我国劳动纠纷的解决中，仲裁前置发挥了积极的作用，不仅有效的减轻了法院的压力，而且能够使大量的劳动纠纷不经诉讼而得到及时有效的解决，充分保障了广大劳动者应享的权益。但随着我国市场经济的不断发展，劳动纠纷中所涉及到的工资待遇、劳动基本保障等问题越来越复杂，而仲裁前置程序成了被当事人视为“走过场”的步骤，这也造成了仲裁效率的低下和司法资源的浪费。[6]当然我国现存的劳动争议处理体制的不足不单是表现在上述情况，而且该体制也不能满足当前对劳动公益给予保护的需要。具体表现在：其一，由于劳动关系一经确立，劳动者就必须服从用人单位的指挥和调配，在劳动者和用人单位之间形成职责上的隶属关系。当劳动者遭受权利侵害时，面对资强劳弱和对用人单位的依附的现实而不愿或不敢诉诸法律以维护自己的权利。其二，受传统的“直接利害关系人”理论的影响，在劳动争议的处理中，往往仅局限于对损害劳动者个人或部分劳动者权益的行为作出裁决，而对用工方因此类行为所导致的劳动公益的损害却无法涉及。这也就使得劳动公益面临着侵害不断，而法律却无能为力的现实。其三，由于我国现行劳动争议处理机制的程序繁琐，在劳动者通过工会等行使集体劳动争议权来维护劳动者权益时，往往面对成本与收益的衡量问题，这在很多时候也就导致了对用工单位侵权行为的漠视。因此有学者也指出在劳动争议处理程序上采用“裁审分轨、各自终局”的体系，以达到切实保护劳动者权益的目的，但要实现对劳动公益的保护，没有完善的诉讼制度是难以奏效的。

（二）我国建立劳动公益诉讼制度的可行性

（1）劳动公益诉讼法律依据。在我国现有的法律法规中，已包含有公益诉讼因素的法律条文。在我国《宪法》第15条第2款规定了，一切组织和个人禁止扰乱社会经济秩序和破坏国家经济计划的义务；同时在第26条规定了，国家保护环境免遭侵害的义务等，上述规定都表明了国家在保护公共利益方面的义务，这也为我国构建公益诉讼的具体立法提供了依据。同时在我国诉讼法中也包含有公益诉讼的因素。如我国《刑事诉讼法》的第77条中规定了，人民检察院在国家、集体财产遭受损失时，可以附带提起民事诉讼。具体到劳动公益诉讼构建方面，我国《工会法》第6条规定了工会的基本职责是维护职工的合法权益；第49条规定了工会在发现违反本法侵犯其合法权益时，有权向法院提起诉讼。而且在我国2012年8月31日通过的、将于2013年1月1日起施行的《民事诉讼法修正案》第55条规定了对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。尽管在这条法律规定中，列举的只有环境污染、侵害众多消费者合法权益的情形，但其中立法通过“等”的措辞所预留的空间，为我国构建劳动公益诉讼提供了立法支撑。

（2）劳动公益诉讼的司法实践经验。我国目前尽管有关公益诉讼的具体立法规定尚未施行，但在司法实践中已经积累了大量的经验。如我国安徽芜湖的“中国乙肝维权第一案”[7]，当事人在维护自身合法权益的同时，也间接地保护了其他类似情况的公民的平等就业权；再如徐延格、孙卫平和张传萍三位农民工状告肯德基的劳动纠纷案[8]，尽管以和解而告终，但该起劳动纠纷的解决是我国在公益诉讼领域取得的较佳结果，通过这次诉讼肯德基取消了劳务派遣，这也意味着该起诉讼并不是仅仅是解决了孙卫平等三位劳动者与肯德基之间的劳动纠纷，而且肯德基取消劳动派遣方式录用员工的做法，也使得其他广大劳动者的权益得到了保障。不仅如此，我国公益诉讼的试行在防止国有资产流失、环境污染、不正当竞争等方面都进行了积极的探索，为有力的保护国家公共利益提供了新途径。如在环境保护方面，我国很多省份都在积极的进行环境公益诉讼的试点工作，在云南、贵州、海南和江苏等地都出台了一系列文件来规范公益诉讼的开展，在原告资格和举证责任等多方面进行了规定，有效的促进了环境公益诉讼的开展，而且也涌现出了很多典型案例，为国内更好的开展公益诉讼工作提供了可借鉴的宝贵经验。当然尽管在我国公益诉讼的试行阶段，有些案件并未取得良好结果，但却在不断的推进我国公益诉讼制度的发展。当然我国在劳动公益诉讼方面的探索仅上面提及的案件以外，还有检察机关支持劳动者起诉，追回拖欠薪酬的典型案例。[9]在维护社会弱势群体的合法权益方面，检察机关的介入不仅有利于劳动纠纷的快速、有效的解决，而且能够起到很好的示范作用，更有助于保护处于弱势地位的劳动者的合法权益，同时也符合检察机关代表国家参与保护公共利益的立法初衷。因此，为了维护劳动者的合法权益，在我国现有法律体系内研究和建立起劳动公益诉讼制度是有其现实基础的，而且在国外公益诉讼的开展中还存在很多值得我国立法借鉴之处。

[1]刘祥国.劳动公益诉讼:法理基础及原告资格的辨析[J].湖南人文科技学院学报,2008,(3).

[2]周娉,黄黎真.劳动公益诉讼制度研究[J].特区经济,2008,(7).

[3]徐智华.劳动争议处理几个疑难问题研究[J].中国法学,2003,(3).

[4]宋汉林.劳动公益诉讼:工会参与的困境与对策[J].理论导刊,2011,(6).

[5]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京:中国检察出版社,2002.

[6]靳学筠.对劳动争议案件仲裁前置原则的反思和重构[M].法律适用,1999,(3).

[7]“乙肝歧视”第一案,以宪法还他们平等[EB/OL].http://news.sina.com.cn.

[8]公益诉讼首次影响一项制度,肯德基取消劳务派遣[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/legal.

[9]公益诉讼范围知多少[EB/OL].http://www.ha.xinhuanet.com.