教育投入造成了幼儿教育的不公平？
——地方教育制度创新之学前教育

本刊记者_张蕊

教育投入造成了幼儿教育的不公平？
——地方教育制度创新之学前教育

本刊记者_张蕊

“公办园进不去，民办园上不起”，“幼儿园教师虐童”……是什么侵害了纯真的童年？为此，本刊记者就目前幼儿教育中存在的诸多问题，采访了中国教育科学研究院研究员储朝晖老师，他谈起了教育投入和教育公平，教育政策和政策忽视的问题。

真正实现学前教育公平的关键，在于权力的平等，城市和家庭都要参与其中，不能仅依靠教育。公平，需要社会形成合力，共同来推动体制的改革。

三年行动计划实行以来，全国范围内的新建园，为更多的幼儿提供了入园机会。但由于投入的不均，公办园与民办园的不平等竞争加剧，“公办园进不去，民办园上不起”掀开了新一轮的“入园难”。

对话学者：让财政投入成为体制改革的杠杆

解读概念：公平、公益、普惠

储朝晖：普惠性这个概念应该是对政府而言的，政府在教育的投入上要实现对所有受教育对象的普惠,表现在投入面应该更广。普惠性是针对现行体制下出现的一些问题而提出的概念，比如说：公立幼儿园的走热，能够上公立幼儿园，便可享受到国家的一切优惠政策，而私立幼儿园则不在普惠范围内,进私立幼儿园则什么也享受不到。

公平性，则是针对整个教育群体而言的，它是一个独立的概念，需要教育全方位的平等，才能实现。第三个概念，就是“公益性”。这个概念是相对于所提供的公共产品属性而言,要建立在真正意义上的公平实现的基础上，才能起到公益的作用。之所以要实现普惠性，就是要通过普惠性去促进学前教育的公平性发展。

投入不足：财政投入成杠杆

储朝晖：学前教育现在主要的问题仍在于政府的投入不够。近年，政府在学前教育上的投入有所增加，但整体的比例依然比较低。

依据数据测算，政府投入的幼儿教育经费占全国教育经费投入的比例，理想状态应占9%，而长期以来，实际的比重则在1.3%左右徘徊。这个理想的9%的提出，是根据幼儿教育阶段的学段长度，幼儿教育的重要程度，学生的总数，以及专家教师的素质要求和基础设施的建设等多个方面综合考虑得出的，有据可依。

在实践中，上海达到了9%这个指数。要真正实现幼儿教育的改革，需要经济基础的支持。

在储朝晖看来，近些年来，新一轮的入园难已然袭来。这个“难”，不在于“园少”，而在于不均衡，好园少。家长们都想让自家孩子获得优质园的入学资格，但优质园少，因此，新一轮的“入园难”“入园贵”便出现了。

分析原因，储朝晖认为有两方面因素。

一、学前教育的财政投入仍然不足。多年来，政府投入幼儿教育经费占全国教育经费投入的比例一直徘徊在1.3%左右，而这一比例在巴西是5.1%，墨西哥是8.9%，泰国是16.4%。在我国，幼儿教育经费则主要来自家长。

二、财政经费投入不均匀。现有的财政经费投入，多集中在城市或县镇公办幼儿园、机关幼儿园，特别是示范园。据调查，县级幼儿园所收到的财政拨款占总额的60.3%，乡镇一级为17.7%，村一级幼儿园则只占15.7%。

储朝晖的调研发现，一些农村幼儿园没有财政投入，仅有的也集中在附小学前班，而有的地级市，则能投入上亿元修建一个幼儿园。现行的幼儿教育的财政投入分布中，存在着很多类似情况。

体制障碍：公办园进不去，民办园上不起

储朝晖：要让私立幼儿园能够跟公立幼儿园享受平等的政策。体制造成 “公办园”和“民办园”的差异对待，不少政府部门认为，投入到公立幼儿园的钱，是我们自己花掉了，给私立幼儿园，是在给别人花钱，认为私立幼儿园不是政府办的，就跟政府没有什么关系。“公办园”和“民办园”的相互关系，这几年来一直都在讨论，这个问题不解决，就不可能实现真正的公平，就更谈不上普惠。

2011年重庆市为促进学前教育发展，与网友进行在线互动。其中“公办园与民办园的不平等”的问题被网友广泛提及。网友质疑：为何民办幼儿园教师在评定职称等方面和公办园教师的待遇差异巨大？市财政给公办幼儿园拨款，为什么公办园仍涨价，并且入学困难？一连串地追问，直指学前教育的体制障碍。

资金的投入“主要支持乡镇建设中心幼儿园”，而不是依据人口分布、生源分布和自然条件规划布点；其背后的基本假定依然是保持并强化幼儿园建设的梯级关系，而非多样性的幼儿园之间的平等竞争和互补。这样一来，形成了公办园与民办园的不平等竞争，降低教学质量。

以乌鲁木齐为例，该市现有258所幼儿园，其中公办幼儿园83所，占32%，民办幼儿园175所，占68%，市财政目前只对一家市级公办幼儿园——市妇联幼儿园给予财政拨款，该园为全额单位，市财政每年拨款700多万元，其他公办园则由各区县或企事业单位财政补贴。于是，大多数幼儿“公办园进不去，民办园上不起”。

学前教育制度创新案例分析

上海：不是创新，是延续！

2010年，上海提出“推进农民工子女学前教育和看护需求全覆盖”的目标，从实际出发，将流动儿童的“看护点”合法化并纳入管理和服务，以满足流动儿童有人看管的基本需求。

储朝晖：上海这一个案，有特殊性。在全国都还不关注幼儿教育的时候，上海就开始关注幼儿教育的发展，它有历史的延续性、稳定性。作为一个成功的创新案例，实际上，上海是维持了原本就有的，在这个领域中有前瞻性。它不是一个创新，而是一个保持。

其他的地方，在“普及九年义务教育”的指令下，为了抓政绩，就不关心不怎么作为政绩考核的幼儿教育，幼儿教育就这样被忽视了。农村幼儿教育发展高峰出现在1995、1996年前后，此后幼儿园数量一直呈现出下滑趋势，一直到2002年。

学前教育需要一个可持续发展的环境，不能时冷时热。

广州：节节逼退至“无证”

2010年，广州公办幼儿园的比例已下降到仅7.77%，全市只有两成孩子能读上公办或集体办幼儿园。而由于全市12个区（县级市）中，有8个地方对民办学前教育的投入为零，以致民办幼儿园收费节节攀升。挤不进“公办园”，上不起“民办园”的只好上“无证园”。

储朝晖：广州具有警示性。如何让“财政投入”成为撬动幼儿教育发展的杠杆，让公平真正得以实现——如果没有合理的财政投入方式，这个公平就无从实现。“国五条”“国十条”都提到实现普惠性，但是如何实现呢？需要政府财政投入到民办园。而现实中就存在紊乱，民办园没有拿到财政投入，政府却要它们承担实施普惠的责任，如何能实现“普惠”？而拿到财政投入的公办园，反倒没有实现“普惠”的责任，没有要求他们招收社会底层的儿童，这样怎么能落实“普惠”？

广州的案例提醒我们，政策要平稳，要让“财政投入”成为杠杆。

南京、郑州：“入学券”是出路？

在南京，符合计划生育政策，在具备兑现助学券资格的幼儿园就读的3至6周岁适龄幼儿，可享受政策福利。河南郑州，财政部门按入园人数，每人每年300元标准，将补贴资金拨付给幼儿园，幼儿园再补发200元每年每人。从2012年秋季入学起，家长可用“学前教育券”直接冲抵学费。

储朝晖：一个南京，一个郑州，都在调节公办园与民办园上有尝试，两者的力度不一样。现在学界对这一现象，仍然有些争议，就“入学券”这一形式，它仍然会导致一些问题，比如，仍可能造成不公平。实际上，没有从根本上解决体制所带来的问题。但就“入学券”这个问题，不能完全予以否决，它亦有合理之处，只是在中国实际国情面前，不能将美国的教育券制度与之等同。

比较合适的方式是从“教育券”和幼儿园基本投资两条渠道同时投入，既给幼儿一定的选择性，又保证幼儿园建设的基本投入。这两方面就如同锅与锅盖的关系，没有盖，投入的钱就会像水会蒸发掉，通过教育券设定一定的选择性就会激发幼儿园内部活力进行适当竞争。真正要解决幼儿园的办园资金问题，还需要市场的介入。政府的投入应该向办学者倾斜，鼓励更多的人投入到幼儿园办学中来。

政策忽视了教师

实施学前教育三年行动计划是国务院为加快发展学前教育、有效缓解“入园难”问题而做出的一项重大决策。一是明确了未来三年学前教育发展目标；二是围绕扩大学前教育资源、加强幼儿园教师培养培训等内容安排了一批工程项目，纳入了为民办实事的重要工程予以保障；三是围绕幼儿园教职工编制标准、加强幼师培养培训、规范小区配套幼儿园管理、提高保教质量等，制定了一系列政策措施。

储朝晖：“三年行动计划”自实施以来，在各个地区呈现出不同的情况，整体而言，它确实起到了一定作用，比如在增加学位和入学机会上，起到了很大作用。就行动施行的两年半来看，它也存在着一些“忽视点”，其中一项很重要，即对“教师”的忽视。在增设幼儿园的背景下，教师培训是需要周期的，现在就出现了师资跟不上幼儿园建设的情况。从最近媒体报道，也看到不少这方面的隐患，各种“教师侵害幼儿”事件。

从幼儿教育的长远发展来看，经费的投入应该有针对性地向“教师培养”这个环节倾斜。

杨东平：以体制创新破解教育公平难题

应当看到，伴随建设市场经济体制、社会阶层分化和利益多元化、公众的选择性增加，择校等现象的出现具有复杂性和既定格局下某种程度的合理性。因此，解决教育公平问题不仅需要依法规范、令行禁止，还需要通过教育制度创新积极地破解难题。

通过办学体制改革，增加教育的丰富性和多样性，引导和满足公众的选择性需求。例如，通过发展具有特色和吸引力的民办教育，实现“公办不择校，择校找民办”，就是治理择校热的一个重要途径。

破解学前教育的难题，也需要体制机制创新。《规划纲要》提出要强化政府责任，“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”。但是政府主导并不是政府主办和包办。一些地方政府不考虑大多数人的意愿建设高标准的示范园、中心园，其实又在制造新的教育差距。

在市场化环境中，许多教育公共服务是可以通过“政府—市场—消费者合作”的模式来解决的。

在这个过程中，最需要学习的当然是政府。“政府主导”的具体实现方式其实是非常多样的，除了加大经费投入，举办更多的公办园之外，主要是充分运用多种政策工具和调控手段，鼓励机关、企业、社会团体自办幼儿园，通过低价或免费提供教育用房抑制幼儿园价格，规范和监管市场价格，完善成本合理分担机制，以及补贴幼儿教师工资，提供幼儿教师培训以提高幼儿教师的素质和待遇，奖励行为规范、品质优秀的民办园等。

面对大量农民工子女的学前教育需求，上海市提出“推进农民工子女学前教育和看护需求全覆盖”的目标，采取实事求是的态度，将农民工儿童的“看护点”合法化并纳入管理和服务，以满足流动儿童有人看管的基本需求。这些体制机制创新都是很有价值的。