环境公益诉讼的角色解读与反思

龚学德

（四川大学 法学院，四川 成都610064）

任何一种社会现象的产生都有其复杂的社会根源，环境公益诉讼也概莫能外。在当下的中国，环境公益诉讼面临着复杂的利益纠葛，主要涉及行政机关、检察机关、公民和环保组织、法院、污染企业等诸多主体之间的博弈。学术界的研究主要聚焦于环境公益诉讼的必要性、理论基础、原告资格和制度构建等方面，而缺少对司法实践的关注，如此一来造成理论研究与实践的脱节。对环境公益诉讼的各方主体进行研究具有重要的意义，可以从中挖掘出存在的问题并指导改进的方向。理论研究必须根据实践的检验结果予以修正，故本文重在关注实践，旨在通过深入分析司法实践中环境公益诉讼各主体的角色弊端，从而为改造我国的环境公益诉讼抛砖引玉。

一、行政机关：最为强势的原告

公益内容的多面性与不确定性，是弹性地依据社会、国家法秩序的价值概念来进行判断［1］。实践中行政机关提起环境公益诉讼的愿望并不强烈，很多时候都是在检察院的督促下起诉的，如在昆明市环保局诉三农农牧有限公司案、佛山市丹灶镇政府诉广东天乙集团有限公司案等都是类似情况。但是，行政机关一旦提起环境公益诉讼就显得很积极和主动了，甚至在诉讼还没有进入审理程序时就信誓旦旦地预言必须胜诉，那么行政机关预言胜诉的底气又来自哪里呢？

第一，来自行政机关显赫的政治地位。行政机关具有重要的政治地位和社会影响，在环境公益诉讼中，行政机关与被告之间并不是完全平等的民事主体之间的关系，法院不敢怠慢，被告更不敢怠慢。

第二，来自行政机关自身的优势。行政机关拥有强大的行政职权，其拥有的社会资源和信息是被告无法比拟的，在收集证据等方面具有天然的优势，原被告之间攻防武器完全不对等，自然有信心胜诉。

第三，来自行政机关的众多支持者。行政机关在提起环境公益诉讼时不仅有检察机关支持起诉，还有当地政府做强大的后盾，加之被告的污染行为为公众所痛恨，行政机关提起环境公益诉讼是一种“为民除害”的行为，在舆论上也获得众多的支持。

第四，来自行政机关的心理优势。行政机关提起环境公益诉讼，也要耗费人力、物力和财力成本，但这些成本都是由政府买单，行政官员并没有花费自己的成本，即使行政机关败诉，行政机关及其官员也不会有什么风险，故行政机关在环境公益诉讼中占有心理优势。

第五，来自被告过于弱小。行政机关在选择被告时经过仔细权衡，并与法院和其他相关机关仔细酝酿后才会确定被告。其选择的被告都是一些中小型私营企业甚至公民个人，这些被告没有什么政治地位和社会影响，对行政机关和法院来说不足以形成牵制。

综上，行政机关自然有底气打赢环境公益诉讼这种攻防武器完全“不对等”的官司，成为环境公益诉讼中最为强势的原告。

二、检察机关：最为活跃的角色

自1997年河南省方城县检察院提起的改革开放后第一起公益诉讼案件［2］以来，检察机关就一直活跃在公益诉讼领域。在环境公益诉讼的司法实践中，检察机关充当了原告、支持起诉者、督促起诉者等多种身份，成为最为活跃的角色。

（一）原告

在环境公益诉讼领域，检察机关是最主要的原告，多数案件都是由检察机关起诉的。根据案件来源的不同，检察机关在环境公益诉讼中充当原告有两种情形：一种是单独提起环境公益诉讼，另一种是在刑事诉讼中以附带民事诉讼的方式提起环境公益诉讼。

（二）支持起诉者

在一些环境公益诉讼案件中，检察机关也以支持起诉者的身份出现。比如在佛山市丹灶镇人民政府诉广东天乙集团有限公司环境侵权纠纷案中，南海区检察院向一审法院发出支持起诉意见书支持原告的起诉。

（三）督促起诉者

检察机关也以督促起诉者的身份参与到一些环境公益诉讼案件中，而且这种身份与支持起诉紧密相连。检察机关先是督促原告起诉，在原告起诉后，检察机关遂转为支持起诉者，向法院发出支持起诉意见书支持原告的起诉。

（四）检察建议者

检察机关在参与环境公益诉讼之前，有时以检察建议者的身份出现。如在资阳市清水河污染案在检察建议的作用下收到了较好的社会效果。检察建议有时是向其他原告发出的，比如南海区检察院就向丹灶镇政府发出检察建议书，督促后者起诉。

实践中，检察机关和行政机关的关系也是一个很模糊的问题，有些案件通过行政权即可处理，检察机关参与进来有僭越行政权的嫌疑。检察机关可以自己起诉，也可移交给行政机关起诉，但这种情况随意性较强，没有标准可遵循。

三、公民和民间环保组织：难以“入围”的原告

近年来一些公民和环保组织也频繁地提起环境公益诉讼案件，比如朱正茂联合中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司案、中华环保联合会和贵阳公众环境教育中心诉贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染侵权纠纷案、自然之友等诉陆良化工实业有限公司等铬渣污染环境赔偿案等。在这些案件中，由于自身力量弱小、收集证据困难等原因，一般都是两个以上个人或组织充当共同原告，并且经常联合官方组织或有官方背景的组织充当原告。

官方环保组织比如中华环保联合会起诉的环境公益诉讼案件法院基本都予以积极受理，而对于公民或民间环保组织提起的环境公益诉讼案件，法院多数情况下都以原告与案件不具有利害关系为由而不予受理，比如金奎喜案诉杭州市规划局案中，杭州市西湖区法院和杭州市中级法院均以原告与所诉案件没有利害关系为由而不予立案。一些案件即使进入诉讼程序，法院也以判决驳回诉讼请求而结案，比如青岛市民诉青岛市规划局案，法院在确认原告主体适格后判决驳回了原告的诉讼请求。

公民或民间环保组织提起的环境公益诉讼为什么难以成功立案呢？法律的空白是最主要的原因之一，不管是行政诉讼法还是民事诉讼法，其对原告资格都有严格的限定，对于公民或环保组织提起环境公益诉讼设置了一道难以逾越的门槛，使其成为难以“入围”的原告。但在民事诉讼法修正案通过之前的国家立法中也没有对行政机关和检察机关提起公益诉讼作出规定，法院为什么对于行政机关和检察机关提起的环境公益诉讼却予以热情接纳呢？这不得不让人思考。

四、法院：司法裁判者抑或政治决策者

在环境公益诉讼的司法实践中，法院对于环境公益诉讼原告资格的认定理由多种多样，多数是根据一些规范性文件或环境保护法的规定进行认定。但这些理由在一定程度上具有“一言堂”的性质，原因至少有二。

第一，法院认定原告资格的理由违反法律规定。在民事诉讼法修正案通过之前，我国法律上并没有公益诉讼的规定。虽然各地法院和检察院制定了一些规范性文件来对原告资格等进行规定，但这种司法式的立法在很大程度上已经背离了司法权的职能范围，在本质上具有违宪性［3］。《立法法》第八条规定，诉讼和仲裁制度只能由法律规定。所以根据规范性文件来认定原告资格明显违法。

第二，这些理由不充分并且不具有普遍的示范效应。无锡中院认为中华环保联合会这一具有官方背景的组织有权提起环境公益诉讼，但为什么民间环保组织起诉时屡屡受阻呢？昆明中院根据《环境保护法》第六条来认定环保局有权提起公益诉讼，为什么重庆市绿色志愿者联合会诉国电阳宗海发电公司一案昆明中院不受理呢？所以这些理由并不充分，并且最重要的是，这些理由对于公民个人和民间环保组织等私权主体提起环境公益诉讼没有普遍的示范效应，即对相同或相似案件法院并没有按照相同的标准适用这些理由。

作为司法机关，法院对于上述原因不可能不清楚，但为什么还要受理并裁判这些案件呢？法院主要是基于原告显赫的政治地位和社会影响而“被迫”受理这些官方色彩浓烈的原告针对一些中小型企业或个人提起的环境公益诉讼案件。从近年的环境公益诉讼案件来看，大多数是由国家机关或与国家机关相关的组织提起的，这些原告具有很高的政治地位和社会影响。而被告都是一些中小型私营企业、个体户甚至公民个人，这些主体没有什么政治地位和社会影响，对法院没有什么牵制。法院在缺乏自主性的情况下受理并裁判案件时岂有不考虑这些因素的道理？所以在环境公益诉讼中，表面上看法院是司法裁判者，但透过这些案件可以看出法院更多的是扮演了一个相对被动的政治决策者的角色。

五、污染企业：最不被关心的对象

在环境公益诉讼中，污染企业是原告起诉所攻击的对象，也是学者、官员和舆论最不关心的对象。在学者们的理论研究中，污染企业被设计为环境公益民事诉讼的被告，成为检察机关、环保行政机关、司法行政机关［4］、环保公益组织甚至公民个人等众多公权主体和私权主体单独或联合攻击的对象，而且攻击者还享有诸如免交诉讼费、不承担败诉后果、获得奖励等法律关切，污染企业要履行不能提起反诉、承担更重的举证责任等诉讼义务，处于明显的弱势地位。

司法实践与理论研究高度契合，甚至还出现了由一级政府起诉污染企业或公民个人的案件，原被告之间的诉讼地位严重不平等，诉讼权利义务严重失衡，攻防武器严重不对等，污染企业成了过街老鼠、众矢之的。一些案件给人的印象就是几个国家机关联合起来对付一些私营企业或个人，比如在昆明市环保局诉昆明三农农牧有限公司案件中，原告是环保机关，检察机关支持起诉，加上法院共三个国家机关，而被告则是一家私营企业，三个国家机关对付一个私营企业，这种诉讼格局一看就明了，具有一般社会生活经验的人都能预测到这种诉讼的结果。

而对于一些国营企业比如中国石油、昆明国电阳宗海发电有限公司、金沙江和怒江水电站等难啃的骨头法院也只好知难而退。在由行政机关和检察机关等国家机关单独或联合起诉污染企业的案件中，原被告之间诉讼地位不平等的程度一点也不亚于刑事诉讼中公诉人和被告人之间诉讼地位的不平等程度，而在刑事诉讼中如何保障被告人的诉讼权利和人权则是学者们研究的永恒话题。

六、反思实践：构建相对合理的环境公益诉讼

对于环境公益诉讼应该坚持保守的态度，选择渐进的思路［5］。对于司法实践中出现的案例要认真研究，总结经验和教训，环境公益诉讼的制度创新必须依赖周密的理论论证，而不是简单地回应司法实践所提出的挑战。

（一）原告资格的重塑：基于诉讼公正的视角

首先，关于行政机关的原告资格。

行政机关提起环境公益诉讼，虽然在一定程度上起到了维护环境公共利益的作用，但如果任由司法实践中行政机关提起环境公益诉讼这种现象继续发展，则从逻辑上可衍生出以下几种不正常的现象：第一，“公益行政”“公益执法”现象。如果行政机关为了维护环境公共利益而提起的诉讼可以叫“公益诉讼”的话，则行政机关为了维护公共利益而进行的行政执法行为可以叫“公益行政”“公益执法”行为，但这种结论自然不会被人接受。第二，“官告民”现象的泛化。在现行的诉讼类型中，民事诉讼是“民告民”，刑事诉讼是“检告民＋民告民”，行政诉讼是“民告官”，而由行政机关提起环境公益诉讼则是典型的“官告民”。照这种逻辑，“官告民”现象将普遍存在。第三，行政机关规避了当被告的可能。在行政程序中，污染企业如果不服行政机关的处理，可以起诉行政机关，同时行政机关也可能在环境公益行政诉讼中充当被告。故行政机关提起环境公益诉讼规避了在行政程序和环境公益行政诉讼中当被告的可能。

行政机关提起环境公益诉讼，即是允许行政机关通过诉讼的方式实现其行政职能，本质上是在扩张行政机关的权力，挤压公民的权利，而这是与现代行政法的控权、限权理念背道而驰的，不仅不能发挥对行政机关的制约作用，而且还成为行政机关规避责任的一种制度性工具，故不应赋予行政机关原告资格。

其次，关于检察机关的原告资格。

实践中检察机关参与的案件几乎都是环境公益民事诉讼案件，而在环境公益行政诉讼案件中即“全体失声”。或许目前的环境公益行政诉讼案件还较少，检察机关还来不及在行政诉讼案件中发挥作用。但这仍不能掩饰在民事案件中检察机关与被告即污染企业或个人之间的力量悬殊，只要有检察机关参与的案件，不管检察机关扮演什么角色，被告的胜诉率为零，即使是通过调解或和解结案，被告也受到了很大的不利益。由检察机关参与的环境公益民事诉讼案件并不能实现诉讼公正，一种被告胜诉率为零的诉讼不是正常的诉讼，故在环境公益民事诉讼中不应赋予检察机关原告资格。

但检察机关身为国家机关，拥有更多的诉讼武器，其应该针对更强大的被告使用这些武器，故在环境公益行政诉讼中，应赋予检察机关原告资格，更好地监督行政权。“检察机关提起行政诉讼……有利于实现制度效益的最大化，是完善中国监督体制的有益突破。”［6］

最后，关于公民和环保组织的原告资格。

在环境公益诉讼中，公民和环保组织都应该赋予原告资格。即便在美国，其政府永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监控每一个污染源，而了解该污染源的公民或者环保组织常常是违法排污行为最经济、最有效的监控者［7］。违法行为最容易由直接受其影响的人发现，比起背着预算包袱的政府机关，更多情况下私人较易提起诉讼［8］。

对于公民而言，在环境公益诉讼的起步阶段也不宜赋予所有公民原告资格，因为公共利益具有一定地域性［9］。具体到某一件环境污染案件来说，其对环境的影响多数仍是局限在一定地域。同时公共利益与私人利益之间并没有严格的界限，故可考虑赋予受到环境污染影响的一定地域内的公民原告资格。地域可以采用县或市级行政区域为标准，即某县或市内发生的环境污染案件，该县或市所有公民都有权提起环境公益诉讼；如果污染扩散至其他行政区域，则受环境污染影响的所有县或市的公民都可以提起环境公益诉讼。

环保组织由于以环境保护为宗旨，故所有环保组织都可提起环境公益诉讼。随着国家权力不断向社会转移，环保组织会逐渐成长，在以后的环境公益诉讼中将发挥越来越重要的作用。

（二）法院：避免审前“碰头会”

法院作为一个特定的政治实体，当其作为社会控制者时，显然就不可能具有所谓超脱于政治的独立性，所以司法独立的真正涵义即是指审判的独立［10］。法院独立审判是依法治国的基本要求，是被宪法和诸多基本法律所确立的法治原则，其核心和载体是法官独立断案［11］。在环境公益诉讼中，法院需要在司法裁判者和政治决策者这两种角色间进行权衡，但更多的是扮演好司法裁判者的角色，要纠正实践中法院、检察院、环保机关、公安机关甚至一级政府在审前开“碰头会”的做法，避免法院成为其他国家机关实现其目的的附庸，故独立审判就显得尤为重要。基于维护环境公共利益的需要，法院应该客观、公正地审理环境公益诉讼案件，不应受到外界的干预，尤其是行政机关和检察机关各种显性和隐性的干预。

（三）污染企业：不应成为“常规”的被告

在环境污染中，若把责任完全归咎于污染企业则规避了政府的责任。司法实践中的环境公益诉讼绝大多数都是针对污染企业的民事案件，这掩盖了行政机关应该承担的责任。

第一，行政机关在环境污染中负有监管不力的责任。在市场经济尚不完善的当下，企业从成立到生产的全过程中都处于行政机关的监管之下。当发生环境污染时，行政机关负有不可推卸的监管不力的责任，仅起诉污染企业掩盖了行政机关应承担的责任。

第二，由国家机关针对污染企业提起环境公益诉讼剥夺了污染企业的救济权。国家机关提起的环境公益诉讼中，国家机关处于主动的地位，污染企业处于被动的地位。而在行政程序中，污染企业可通过行政复议和行政诉讼寻求救济，而在这些救济途径中，污染企业处于相对主动的地位。

第三，由国家机关针对污染企业提起环境公益诉讼违背了民事诉讼的基本原理。民事诉讼首要的基本原则是当事人诉讼地位平等［12］。法院与原被告之间形成一个“向上”的三角形的诉讼格局，原被告居于两个底端，法院居于顶端居中裁判。而由国家机关针对污染企业提起的环境公益诉讼，三者之间则形成一个“倒置”三角形的诉讼格局，原告和法院居于两个顶端，而被告则居于底端，这种诉讼格局违背了民事诉讼关于当事人平等原则。

故在环境公益诉讼中，污染企业不应成为“常规”的被告，基于诉讼公正的视角，污染企业即使成为被告也应由私权主体而不是公权主体对其提起诉讼。由于公共权力的作为或不作为发生侵害公共利益的可能性最大，而且其他社会组织或个人危害社会公共利益的行为，在一定意义上也是因为公共权力部门疏于管理或管理不力造成的，故行政公益诉讼较民事公益诉讼来说意义更加重大［13］。美国的公众或环保团体发现，把有限的精力、时间和经费用在迫使政府完善或执行环境法规和规章上比用在取缔个别污染源上更有意义，尽管美国在管辖权和诉讼费用问题上对公民诉讼做了有利的规定，但公众仍然较少针对污染者提起公民诉讼［14］。所以在环境公益诉讼中需要大力发展的应该是环境公益行政诉讼，而不应是环境公益民事诉讼。

［1］胡建淼，邢益精.公共利益概念透析［J］.法学，2004（4）.

［2］杨立新.公益救济的制度比较与反思［J］.人民检察，2007（22）.

［3］林峰，王书成.司法式立法及制度反思——以《劳动合同法》等法律的实施为分析样本［J］.法学，2012（3）.

［4］刘小飞.构建民事公益诉讼的必要性及立法建议——从公益诉讼之司法困境切入［J］.法学，2010（S1）.

［5］李义松，苏胜利.环境公益诉讼的制度生成研究— —以近年几起环境公益诉讼案为例展开［J］.中国软科学，2011（4）.

［6］孙谦.设置行政公诉的价值目标与制度构想［J］.中国社会科学，2011（1）.

［7］别涛.环境公益诉讼［M］.北京：法律出版社，2007：94.

［8］梁慧星.为权利而斗争［M］.北京：中国法制出版社，2000：383.

［9］陈新民.德国公法学基础理论［M］.北京：法律出版社，2010：231.

［10］顾培东.中国法治的自主型进路［J］.法学研究，2010（1）.

［11］张新宝.对“人民法院独立审判”的全面理解［J］.法学，2012（1）.

［12］江伟，肖建国.民事诉讼法［M］.北京：中国人民大学出版社，2008：54.

［13］王太高.论行政公益诉讼［J］.法学研究，2002（5）.

［14］黄凤兰.对检察机关提起公益诉讼的再质疑［J］.中国行政管理，2012（12）.