“青山工程”矿山生态治理经验的启示

杨森，李银春

（辽宁省阜新市林业局，辽宁 阜新 123000）

青山工程是辽宁省委、省政府贯彻落实科学发展观、建设生态文明、构建和谐社会、实现辽宁经济社会可持续发展的战略举措，是实现辽宁省“十二五”生态环境大幅度修复目标的重点工程。作为维护人民群众利益的民生工程，作为功在当代、利在千秋的德政工程，青山工程的“八大重点工程”全方位实施，决心经过5年到10年的努力，通过建立法规、政策推动、工程化治理，使已被破坏的山体生态环境得到有效恢复；通过严格执法，使违法破坏山体、乱占林地、破坏森林资源的行为得到有效遏制；通过编制青山工程规划，进一步规范矿山开采及其他破坏森林资源的行为；通过工程围栏、舍饲圈养牛羊，实现荒山绿化。在矿山及其他工程的修复与治理方向上，紧紧围绕“六个结合”，即矿山及其他工程生态治理，要与土地整理相结合、与工业园区建设相结合、与城镇建设相结合、与改善人居环境相结合、与沟域经济相结合、与青山工程长效机制相结合。并通过“治前、毖后、立法、严打”逐步建立青山保护的长效机制。

1 青山工程治理现状

通过青山工程矿山生态治理的实施，使原来分布在居民集中居住区可视范围内矿山及其他已破坏山体的生态环境基本得到治理，实现了植被恢复。同时青山工程矿山生态治理紧紧围绕“五个结合”统筹规划，合理安排，因地制宜，以利用为主，适度开发，把矿山改造为贮存空间、工业用地、养殖与种植用地、娱乐观光场所等，获得可观的经济效益与社会效益。通过进行生态环境综合治理，全市矿山生态环境面貌已有一定改观。但今后几年，青山工程生态治理任务仍较为繁重。

2 矿山生态治理的特点和难点

2.1 矿山生态治理的成本高

一般矿山经开采后高低不平、凹陷深坑，需要削减坡度，降低标高，回填整平，如改造成林地、园地或耕地还需大量回填黏土，开沟造渠修路，资金投入量大。

2.2 矿山生态治理的周期长

矿山生态治理整个工程内容多，工程量大，一般需要1年多时间，长的需要2－3年时间才能完成。

2.3 矿山生态治理后土地收益差距大

城市规划区范围或城市周边的矿山经整治后可作为建设用地，土地出让后收益可观，而远离城市的偏僻地区整治后的土地只能作为耕地或林地，经济效益比较差，有的土地的产出效益抵不上治理成本，影响了矿山生态治理主体治理的积极性［1］。

2.4 部门管理职能分割，增加了矿山生态治理的难度

废弃矿山的治理和矿地整治涉及安监、林业、水利、公安、规划建设等部门，必须由政府协调。

3 治理经验的启示

3.1 领导重视、意识领先

辽宁省从经济社会发展水平较高与环境质量不相协调的省情出发，提出了建设生态省的理念，确定了“碧水、蓝天、青山”三大工程，改善生态环境，提高人民生活，促进经济社会可持续发展的战略目标。省委书记亲自动手，抓生态建设，并将生态建设列为各级政府政绩考核的重要内容。矿山自然生态环境的保护与治理，被列为生态建设的重要内容之一。并带动了市、县的一把手亲自抓矿山生态环境建设。与此同时，还调动广大群众的积极性和创造性，通过宣传教育，强化全社会节约资源、保护环境的意识。一是强化对矿产资源和矿山环境的“负债”意识。谁开采矿产资源时破坏了环境，危及广大群众的生命和财产安全，就是对社会负了债，欠债就必须还债。二是强化对生态环境的责任意识。谁破坏了矿山环境，谁就有责任和义务将环境恢复治理好。采矿权人不能只享有采矿赚钱的权利，同时应承担恢复被破坏了的环境的义务。三是强化节约资源和对环境永久性保护意识。对于资源和环境，不仅要对当代人负责，还要为子孙后代负责。

3.2 法规、政策是强制实施矿山环境恢复治理计划的基本依据

树立环境意识，不仅从道德层面进行引导，同时从法律层面合理规范并强制执行。辽宁省进行了地方性的相关立法。2011年11月24日，辽宁省委、省政府出台了《辽宁省人民政府关于青山工程的实施意见》。2012年7月27日，辽宁省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议，审议通过了《辽宁省青山保护条例》，确定了执法主体，明确了矿山生态环境保护与治理的相关法律要求和责任，为实施青山工程矿山生态治理提供了法律保障。

3.3 治理工作要做到规划先行，统筹全局

废弃矿山环境恢复与治理的工作量大，任务繁重，所需治理的资金多，几年内难以完成所有废弃矿山的治理任务。需要区分“轻重缓急”，通过制定治理规划，分步实施。如先将治理的重点定在城镇人口密集区、重大工程设施周边、风景名胜区、地质遗迹保护区、历史文化保护区、高速公路、国道、省道等交通干线沿线，然后再逐步向人口较少、经济活动较少的边缘地区推进［2］。其做法是：按照省政府统一部署和要求，分层级制定好省、市、县级的矿山环境保护与治理的规划，编制了省、市、县级《青山保护规划》，并严格按照规划方案执行，划定禁止开发区、限制开发区、合理开发区，作为实施矿山生态治理工作责任制的依据。明确各级治理工作的责任，落实好治理工作主体，采取了“政府主导、部门配合、社会联动、层层落实”的治理新机制［3］。按照“谁破坏、谁治理”的原则，落实具体的治理责任［4］。

对于已废弃的矿山和因各种情况需要关停的矿山，规范了相应单位的治理责任。如因交通建设需要而关停废弃的矿山，由工程建设单位负责治理；因工程建设需要而采挖，建设工程完成后停采的废弃矿山，由工程建设单位负责治理；已作为其他建设用地的矿山土地，由用地单位负责治理［5］；因公益性工程项目建设需要而关停的废弃矿山，由项目实施的市、县（区）政府落实治理单位，承担治理任务；因按照政府计划关停的废弃矿山，一般由县（区）政府明确牵头治理单位或由原矿山企业的主管部门或乡镇政府负责治理；其他难以落实治理责任单位的废弃矿山由县（区）政府落实治理主体，有关部门共同配合做好治理工作。由于各种情况下的废弃矿山的治理责任主体明确，政府的监督工作就容易到位。

3.4 矿山环境治理，必须从机制创新中破解资金难题

青山工程矿山生态治理是偿还对自然生态环境欠下的历史老帐，由于过去尚无建立矿山生态环境治理备用金制度，关闭矿山的业主不可能承担治理经费，则需要建立矿山生态环境治理和矿地整治的资金筹措机制，对新建矿山和生产中的矿山，征收生态环境治理保证金或备用金，促使采矿权人切实履行好治理的责任。对于已废弃的矿山的治理资金，主要采取多元化筹资方式［6］。但在现有政策尚未完全理顺的情况下，主要资金渠道还是靠省政府和地方政府组织治理工作。如在省、市、县采矿权出让所得中加大使用比例；从矿山生态环境治理新增的土地收益中拿出一部分；从政府有关部门的涉矿行政事业性收费中拿出一部分；财政补贴一部分。同时，对具有一定规模废弃地能复垦的废弃矿山优先安排土地复垦项目［7］。同时也需要鼓励、引导社会资金投入矿山地质环境治理，如制定优惠政策，鼓励矿山企业从利润中拿出更多资金投入矿山地质环境保护与治理。

3.5 治理方案要因地制宜、因需制宜、科学合理

青山工程矿山生态治理紧紧围绕“五个结合”统筹规划，合理安排，因地制宜，以利用为主，适度开发。从不同矿山生态环境破坏的特点出发，根据不同矿山的资源环境特点，地形地貌条件、当地经济社会发展的需要等自然、经济、社会条件，充分考虑矿地的综合利用价值，在消除地质灾害安全隐患的基础上，按照宜林则林、宜耕则耕、宜景则景、宜地则地的要求，进行矿山恢复治理的功能定位，确定最佳的生态环境恢复治理方案。如形成了新增土地型、生态复绿型、新增土地与生态复绿 复合型、景观再造型、自然恢复型、物理遮挡型等诸多废弃矿山环境恢复与治理的模式［8］。最大限度地发挥矿山废弃地复垦后的使用价值。

3.6 矿山环境恢复治理，必须强化监督管理体系

矿山环境恢复治理是一项全新的工作，需要健全系统的监督管理。要在确保工程质量、施工安全、工程进度的前提下，尽可能节省费用开支，这就需要在各个环节，确保阳光操作，落实责任制，进一步完善监管体系。同时，矿山环境恢复与治理工作，涉及不同的监督管理部门，但各部门监督管理工作未能协调整合，急需建立在地方政府主导下，协调各行政主体分工配合的组织及工作制度。

［1］肖兴田，王志宏.煤炭资源开发对土地破坏及土地复垦之研究［J］.露天采煤技术，2001（4）：31－34

［2］耿殿明，姜福兴.我国煤炭矿区生态环境问题分析［J］.中国煤炭，2002，28（7）：21－24

［3］段中会.榆神府矿区环境地质问题及开发效应［J］.陕西煤炭，2001（2）：1－3

［4］黄铭洪，骆永明.矿区土地修复与生态恢复［J］.土壤学报，2003，40（2）：16－169

［5］梁凯，兰井志，郑伟.对我国矿山地质环境保护工作的对策建议［J］.环境经济，2007（11）：19－22

［6］刘承国.矿山环境恢复治理的“三家抬”模式［J］.中国矿业，2007，16（9）：45－47

［7］宋书巧，周永章.矿业废弃地及其生态恢复与重建［J］.矿产保护与利用，2001（5）：23－28

［8］胡振琪.露天煤矿土地复垦研究［M］.北京：煤炭工业出版社，1995