当代中国公民政治参与的发展历程

徐华伟，李素芳

(1.南京航空航天大学人文与社会科学学院，南京211106;2.金陵科技学院人文学院，南京211169)

当代中国公民政治参与的发展是从1949年中华人民共和国的成立开始的。中国人民在中国共产党的领导下经过艰苦卓绝的革命斗争，随着1949年10月1日中华人民共和国的创立，向全世界宣告中国人民从此成为国家的主人，中国的公民政治参与开始有了根本保障。然而，我国的公民政治参与发展历程并不是一帆风顺的，从建国至今，既有创新式的发展，也遭遇过很大的曲折，以此可将这一历程划分为三个阶段:

一、从中华人民共和国成立到反右斗争扩大化前夕(1949—1956年)

在中华人民共和国正式成立后，中国人民在中国共产党的领导下，坚持对马克思列宁主义的崇高信仰，秉承人民当家作主的理念，借鉴苏联模式，创立了符合我国国情的社会主义人民当家作主的组织形式。具体体现在以下几个方面:

(一)确立了人民民主专政的国家性质和人民代表大会制度，最大限度地扩大了政治参与的主体

《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定:“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。”“国家权力属于人民、人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府，各级人民代表大会由人民用普选的方法产生。”从此，中国人民第一次普遍享有了选举权，“1953年，我国举行了历史上第一次全国性的公民选举，参与投票的选民有2.78亿，占登记选民总数的85.88%，共选出基层人大代表566.9万人”［1］。与此同时，还进行了新宪法的起草工作，“1953年6月14日，中央人民政府第30次会议将宪法草案交给全国人民进行讨论。在两个多月的时间里全国共有1.5亿人参加了讨论，共提出了116万条补充、修改意见”［1］。此外，对群众组织和公民团体的存在及其在政治参与方面的作用也从制度上给予了肯定，1950年6月，政务院通过《社会团体登记暂行办法》，对符合人民政府法律而组建的人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体、宗教团体等一律予以登记，批准成立［2］。

(二)确立了共产党领导的多党合作和政治协商制度，创建了符合我国国情的有利于政治参与的政治制度

“党一贯主张国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。……共产党的这个同党外人士实行民主合作的原则，是固定不移的，是永远不变的。”［3］在建国初期，各民主党派对中国共产党关于召开人民政协会议的倡议积极响应，参加政协的各党派人士踊跃参政、议政。当时，人民政协执行全国人民代表大会的职权，其通过的《共同纲领》起了临时宪法的作用，共选出副主席6名，党外人士有3名，占50%。由它产生的第一届中央人民政府中，政务院副总理4名，党外人士有2名，占50%;政务院15名委员中，党外有9名，占60%;30多个部级单位中，正副职负责人中党外人士占40%以上［4］。这种人员构成，有效地保证了党外人士政治参与的实际效果，促进了他们政治参与的兴趣。1954年第一届全国人民代表大会召开后，政治协商会议作为民主协商机关被保留了下来，并得到充实和完善。

(三)采取了一系列发展经济的措施，为公民政治参与奠定物质基础

建国后，党和政府对经济基础进行了改造，没收官僚资本，对英、美等帝国主义残存于中国大陆的企业，根据不同情况分别采取了管制、征购、征用、代管等措施，陆续转归国有，肃清了帝国主义国家在我国的经济侵略势力，接着统一全国财政经济管理，稳定物价，牢牢控制了国家的经济命脉，建立起社会主义性质的国营经济，给公民政治参与打下一定的物资基础。与此同时，党和政府相继对农业、手工业、资本主义工商业进行了社会主义改造，建立起劳动人民共同占有生产资料的社会主义经济制度，使广大人民群众在经济上翻身做了主人，并激发了他们空前的参政热情，为他们投身到社会主义建设事业、积极参与国家事务、社会事务的管理奠定了基石。

(四)系统建设信息通讯设施及环境，保障人民群众与政府间的信息渠道畅通

在建国初期，我国的公民政治参与模式以政治动员为主，这与中国共产党在长期的革命斗争中所形成的“群众路线”的领导方法是分不开的。“将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究，化为集中的系统的意见)，又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。”［5］正是这一路线方法使中国共产党赢得全国最广大人民群众的大力支持，由弱变强，获得了最终的胜利。因此，建国不久，在中共中央的指示下，邮电部把“以最快的速度抢建以北京为中心、通达全国各地的邮电通讯网”作为头等大事，截止1951年1月27日，全国有线电报线路已达1937年的136%，长途有线电话线路达225%，加上无线电信，国内在首都和各大行政区、省府之间，全国比较重要的城市之间，电报、电话都已经畅通［6］。1950年4月新闻总署公布了《关于建立广播收音机网的决定》，在短短一年中，广播收音网就遍布全国28个省、8个行署、1个自治区的1 806个县和盟旗，拥有2 155处收音站和11 190个收音员，这些信息通讯基础设施的建立为人民群众与政府间的信息传递提供了极大的便利。在此基础上，通过宣传员和通讯员的工作也使广大群众能够及时知晓、理解党的方针政策，为公民政治参与提供了“知情”基础。

二、反右斗争扩大化到文化大革命结束(1957—1976年)

1956年，随着我国的社会主义改造基本完成，我国开始转入全面的大规模的社会主义建设进程之中。虽然党和政府在建国后进行了一些有益的探索，但是新中国刚刚成立不久，物质基础薄弱，百废待举，国内国外敌对势力对新政权也是虎视眈眈，以致国内“左”的思想开始抬头，逐渐成为主导并且泛滥，在文化大革命时期达到极致，党内民主和人民民主遭到严重破坏，公民政治参与遭受巨大挫折，这个时期的公民政治参与进入一种极度混乱与无序的局面。

(一)阶级斗争为纲，沉重打击公民政治参与的积极性

由于当时党和中央对阶级斗争和右派进攻的形势作了过分严重的估计，认为“一大批资产阶级的代表人物、反革命的修正主义分子，已经混进党里、政府里、军队里和文化领域的各界里，相当大的一个多数的单位的领导权已经不在马克思主义者和人民群众手里”［7］。认为“文革”的性质“是一个阶级推翻另一个阶级的政治大革命”［7］。因此，反右派斗争被极大的扩大化，55万多人被划为右派，这其中包括了很多同党有长期合作历史的朋友，很多有才能的知识分子，这一斗争使“百花齐放、百家争鸣”、“长期共存、互相监督”的方针无法继续贯彻执行。随后，反右倾斗争则把党内的分歧看成是“右倾”，反右倾斗争使被重点批判和划为右倾机会主义分子的干部和共产党员达到三百多万人，严重伤害了大批敢于实事求是、反映真实情况、提出批评意见的党员。到了文革期间，更是发展到人人都可能因言获罪、因思想认识问题而视作人民敌人的局面，造成社会政治空气的极度紧张，人人自我封闭，政治参与态度消极，从而沉重打击了广大人民群众政治参与的积极性。

(二)权力过分集中，严重破坏公民政治参与的民主性

由于林彪、江青反革命集团对传统“民本”思想的鼓吹，将其与社会主义民主混为一谈，把民主寄托在圣明领袖的身上，以及“左”倾思想的泛滥，使得党内民主生活遭受严重破坏，在反革命集团的操纵利用下，广大人民群众朴素的政治情感和挚诚的政治信仰发展成了狂热的个人崇拜，高涨的政治热情也转化为信徒式的宗教膜拜，公民政治参与出现了严重的畸形态势。个人集权现象严重，以致于我国的政治生活高层化，党的一元化领导体制也逐渐演变成党组织尤其是党的书记(负责人)的高度集权，国家权力的向上集中意味着多数政治决策都要由高层直接做出，基层组织难以发挥主动性，也造成普通公民对决策过程了解的层次障碍。而且这种决策经常与公民的基层生活和局部利益存在巨大差距，当时甚至把中苏论战这类带有整体性和全局性的政治生活内容作为动员公民政治参与的动力，显然既无法激起公民政治参与的兴趣，也无法让公民感受到真正的民主。

(三)群众被动参与，导致公民政治参与的混乱与无序

1956年，随着社会主义改造的基本完成，我国建立了公有制经济和中央集权的计划经济体制，进入社会主义建设时期。从战争年代总结出来的“动员、组织广大人民群众参与”的方法成为中国共产党推进社会主义建设的主导方法，比如，1957年党提出“在生产战线上来一个大的跃进”的口号，1958年党的八大二次会议制定了“鼓足干劲、力争上游、多、快、好、省地建设社会主义”的总路线。由此，在全国范围发动了大跃进和人民公社化运动，而且，人们在经济建设过程中的表现成为判断公民在政治上是否先进的标准，“个人利益在中国的确成为一种不祥之物，人人避之不及，在政治生活中人们几乎没有可以公开表达的个人利益，有的只是国家利益和集体利益”［8］。经济生活被强烈地政治化了，以至于做什么都要搞群众运动，并且年年、月月、日日都要搞群众运动，最后的结果已经不是群众自己在运动，而是“被运动”了，在这种情形下，人民群众已经丧失了政治参与的主体地位，成为政治动员和政治教育的对象。随后的文化大革命更是要通过“公开地、全面地、自下而上地发动广大群众来揭发黑暗面，才能把被走资派篡夺的权力重新夺回来”［7］。大规模的、无政府主义的群众运动成为主要的政治参与方式，“大鸣、大放、大辩论、大字报”滥用，疯狂“打、砸、抢、抄、抓”，上至国家领导人，下至平民百姓，无一不被卷入这场政治斗争的漩涡，之前建立的参与体制、法律制度被破坏殆尽，公民政治参与完全失去秩序，其发展出现严重的倒退。

三、十一届三中全会至今(1977年至今)

以党的十一届三中全会为转折点，我国从政治、经济、文化、社会等方面进行了一系列改革，加强了民主法制建设，为公民政治参与开创了崭新的平台，使其进入到全新的发展时期。集中表现在以下几方面:

(一)政治参与主体有所扩大

在总结“文化大革命”教训的基础上，中国共产党果断放弃“以阶级斗争为纲”的政策，并对此前各种政治运动造成的冤假错案进行复查和平反，使很多被取消政治参与权利的人重新获得了政治参与权利。从1978年初开始，为98%以上的右派分子摘掉了帽子;1979年初，农村中的地主富农分子被摘掉了帽子;1983年，全部“四类分子”也被摘掉帽子。此外，落实了对国民党起义、投诚人员的政策，并宽大释放了在押的原国民党县团以下党、政、军、特工人员。一系列政策的实施意味着困扰我国政治参与发展多年的“成分论”被彻底废除了。这些举措，使中国共产党和中国人民放下了历史包袱，使人与人之间的紧张关系逐渐缓和，更多的公民拥有了政治参与权利。

(二)经济发展水平持续提高

改革开放以来，我国国民经济得到迅速发展，从濒临崩溃发展到经济总量排名全球第二;人民生活水平不断改善，从为温饱操劳发展到总体小康。经济水平的持续提高，唤起了人民群众的主体意识和权利意识，“平等和自由不仅在以交换价值为基础上的交换中受到尊重，而且交换价值的交换是一切平等和自由的、生产的、现实的基础”［9］。社会主义市场经济体制的建立，打破了传统计划经济体制只重视整体利益而忽视个体利益的局面，社会主义市场经济内置的效率、公平和利益观念使得公民参与社会政治生活的利益动机逐步得到增强，政治参与活动逐渐增加。新的社会利益群体不断出现，在争取、维护和实现自身利益的过程中，愈发提升了公民政治参与内在驱动力，公民意识得到健康发展，从而使得公民政治参与的主体越来越成熟。

(三)制度建设取得长足进步

在总结历史经验教训的基础上，中国人民特别是中国共产党领导层对民主政治的含义有了新的理解，“当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少”［10］。随着对“文化大革命”的进一步反思，党对民主的认识逐步深入到制度的层面，1980年，邓小平在回答意大利记者提出的中国如何才能避免重犯“文化大革命”的错误这一问题时，明确指出:“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”［10］在这种认识下，我们党开始对党和国家的领导体制进行改革，建立和完善公民政治参与制度。人民代表大会制度进一步完善;共产党领导的多党合作制度和政治协商制度更加制度化;基层群众自治得到恢复和新的进展;信访制度和举报制度等都得到了恢复和发展，这些制度对于公民政治参与权利的实现给予了有力的保障。比如，1979年通过新的《选举法》和《地方组织法》，规定县、人民公社(镇)两级人大代表均由选民直接选出，1980年举行的全国范围的两级人大代表直接选举，全国共登记选民539 394 620人，参加投票选民516 829 021人，平均投票率为95.82%［11］。1989年通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定村民委员会和居民委员会是村民、居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，至1994年全国就已经有50%的村建立了村民代表会议制度，并以此作为村民参与决策的重要方式［12］。

(四)政治参与平台更为广阔

经济的持续增长，民主政治制度的不断完善，为公民政治参与提供了坚实的物质基础和政治条件，公民政治参与的积极性被极大地调动起来，与此同时，为了响应公民广泛的利益需求，党和政府开辟了多种政治参与渠道，建立了多样化的参与平台，比如，许多城市开设“市长热线电话”，一些地方和单位实行领导干部定期接待群众制度，让领导干部直接听取群众的反映和意见;有的部门对于涉及群众切身利益的重要事项举行听证会，让群众直接参与决策。随着我国信息化进程的推进，网站、论坛、电子邮件、博客、微博等网络信息技术的应用，不仅仅为公民政治参与提供了更为便捷的途径，并且对当代公民政治参与有着更为深层次的影响。根据2013年公布的《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2012年12月底，我国网民规模达到5.64亿，互联网普及率为42.1%，在网络上承载的政策参与涉及的公民数量要远大于参加政策听证会或直接向政府反映政策意见的群体数量，而且讨论的政策问题也更为宽泛。这些都拓宽了公民参与政治的渠道，为公民利益表达提供了广阔的平台。政治参与平台的扩展能够有效提升公民政治参与的信息传递质量，并使公民政治参与的效应更为明显。

由此可以看出，在改革开放以后，随着我国经济、政治、文化的全面、协调的发展，特别是党内民主的推进、选举制度的改革、基层自治制度的推广、信息化的演进以及相关法律法规的出台，使我国公民政治参与在深度、广度和效度上得到了极大的发展，推动了社会主义民主政治建设。

［1］靳德行.中华人民共和国史［M］.开封:河南大学出版社，1989:107-108.

［2］郑谦，等.当代中国政治体制发展概要［M］.北京:中共党史资料出版社，1988:35.

［3］毛泽东.毛泽东选集(第2卷)［M］.北京:人民出版社，1991:809.

［4］中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会编.五星红旗从这里升起［M］.北京:文史资料出版社，1984:559.

［5］毛泽东.关于领导方法的若干问题(1943年)［A］.毛泽东.毛泽东选集(第三卷)［M］.北京:人民出版社，1966:854-855.

［6］全国电信事业的新成就［J］.新华月报，1951，3(4):868.

［7］中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议［A］.中共中央文献研究室.三中全会以来重要文献选编(下册)［M］.北京:人民出版社，1982:808-809.

［8］陶东明，陈明明.当代中国政治参与［M］.杭州:浙江人民出版社，1998:189.

［9］马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集(第46卷)［M］.北京:人民出版社，1979:197.

［10］邓小平.邓小平文选(第2卷)［M］.北京:人民出版社，1994:144.

［11］刘智，史卫民，周晓东，等.数据选举:人大代表选举统计研究［M］.北京:中国社会科学出版社，2001.:164-165.

［12］白钢，赵寿星.选举与治理:中国村民自治研究［M］.北京:中国社会科学出版社，2001:61.