冯玉祥社会保障活动述论

李玉才

(宿州学院 思政部，安徽 宿州 234000)

冯玉祥将军1925年出任西北边防督办，1928－1930年间又担任开封政治分会主席，主政豫陕甘三省。在此期间，领导举办了一系列的社会保障活动，但这些活动在史学界一直被当作爱民的表现，并没有被当作一个单独的学术问题来研究，这不能不说是一种缺陷。本文试图对冯玉祥的社会保障活动作一简单勾勒，不足之处，敬请方家指正。

一、社会救济

1.为贫困者解决衣食住困难。1925年在张家口见乞者无处安身，设栖留所，将张家口城关及沿铁路线众多的青年乞食者招至所内，“衣食而教诲之”，如有一技之长者，还为他们介绍工作。1927年，冯玉祥在河南令各县及沿铁路车站附近，“皆建筑平民住所，以免人民之流离。”[1]1441928年春，冯玉样看到开封车站附近搭的窝棚湿秽不堪，遂在火车站东北角盖5排住房 (284间)，专门招收贫民居住。使一些无家可归者“再也不受雨雪之苦”。[2]621928年春，冯玉祥拨专款在郑州修建了五里堡、阜民里、杜岭三处平民村，其中五里堡平民村有房40间，安置村民36户，110口人。阜民里平民村有房54间，安置村民38户，138口人。杜岭平民村有房54间。安置村民28户，148口人。对他们概不收费，只是要求他们遵纪守法、讲究卫生、邻居和睦。①参见中国人民政治协商会议河南省郑州市委员会文史资料研究委员会:《郑州文史资料》第4辑(冯玉祥在郑史料专辑)第65页。年夏大雨降后，冯玉祥派人为多治席棚，分置各处，以为贫民住处，“俾免露天之苦”。[3]304

1927年深秋，冯玉祥看到有些人沿街乞讨，有的衣不蔽体，遂与省政府有关人员商量，决定设立施饭场。不久，开封三里堡、演武厅、火车站北及城内大王庙、曹门里、北门里、西门里、包府坑等处都设立了施饭场，使乞讨者每人每天可到指定地点领取一定的食物。衣不遮体者，发给一身破棉衣。[2]95

1928年腊月28日夜，冯玉祥头顶雪花，身冒寒风，亲自带领两个卫兵徒步到新乡道清花园东南角的野地，救济居住在小庵里的穷苦人。根据人数多少，生活情况好坏，有的给七八元，有的给十多元、二十元。②参见中国人民政治协商会议河南省新乡市委员会文史资料研究委员会:《冯玉祥逸史》第151－152页。

2.临灾救济。1928－1930年，冯玉祥的根据地豫陕甘三省发生了罕见的旱灾，数百万人死亡。灾荒发生后，冯玉祥积极采取措施，进行灾民救助，其救助方式主要有:施粥、平粜、移民移粟、收救难民、以工代赈、减免税收等，这些赈济措施在一定程度上为广大灾民提供了生活上的帮助，使不少生命得以挽救。①详见李玉才《冯玉祥与民国年间(1928－1930)豫陕甘大赈灾》，《中国农史》2006.1

二、社会福利

1.建设公园。1926年初夏，在张家口修建“上堡公园”。园内假山真水，厅堂亭阁，花坛草坪，松柏柳桧，疏密相间;还有网球场、台球桌、儿童嬉戏追逐的铁丝迷宫。“设计巧妙，颇具匠心。园虽不大，但玲珑剔透，是最受张家口人喜爱的乐园”。[4]186

在开封，1928年4月，冯玉样命河南省政府修建开封新公园，面积约20公亩，至6月份开放。此外，还创办中山公园、市公园、革命纪念园、省政府平民公园外，凡是宽敞一点的地方都要求要有一块公共花园。[2]46

在郑州，建平民公园，供广大普通百姓游览观赏。园内平面布局，自东向西大体分为三部分。东边为花卉区，有地栽和盆栽的花木，并设有若干木质靠背连椅，供游人们观赏、休息。东南角建一座八角草顶凉亭，为园内的最高处。亭内砌有水泥桌、水泥座。园内中间部分，南端为一操场，设单杠、双杠、轧板、秋千等体育设施，供附近的公职人员、学生和游人们锻炼身体和娱乐。郑州车站平民公园，除有运动场及花木外，还设平民阅书室、阅报室、劳工第一休息室。②参见中国人民政治协商会议河南省郑州市委员会文史资料研究委员会:《郑州文史资料》第4辑(冯玉祥在郑史料专辑)第66页。

2.建设公共休息场所。1925年，冯玉祥发现张家口人力车工人成天在马路上跑来跑去，不是被炎日灼烤得汗流浃背，就是在寒风袭击下冻伤手足，连个遮风避雨的地方也没有。于是就在重要十字街头及繁华路口建立不少砖木结构大厅式的“劳动休息所”，并且派专人管理，里面备有方桌长凳和开水，让人们随时进去休息。“对此人人称便”。[4]191

1927年冬，冯玉祥见郑州车站没有候车室，外边经常有很多穷苦民众，遇阴雨风雪，无处容身，遂令郑州市长赵守钰择地建一民众休息房屋，以供过往贫苦休息候车。内设5人座位的连椅30多条，日夜开放，专供过路劳苦工农群众入内休息候车。[5]89

3.建设公共文化设施。1925年在张家口，由都统署出资，筹集了一个“通俗教育馆”，经常举办各种展览，还设了一个阅览室，备有各地大小报纸，任人随便阅读。[4]187

1928年4月，冯玉样拨付购置图书费3000元，由市政筹备处建立郑州市平民图书馆，分图书室、阅报室及儿童阅览室三部。共有新旧书籍11000余卷，4900余册。每日上午8时至下午6时开放。院内植有成行的梧桐树，并摆放着盆景花卉。院外周围排列着洋槐树，还有白杨掩映房顶。环境非常幽静。“来此阅览的人络绎不绝，成为人们普遍喜欢的去处”。③参见中国人民政治协商会议河南省郑州市委员会文史资料研究委员会:《郑州文史资料》第4辑(冯玉祥在郑史料专辑)第67页。1928年5月，冯玉样委任省民政厅任右民及公安局孙佩璋共同筹建金声图书馆。图书馆分楼上楼下两部分，楼上备有书橱、书架。摆故书籍、图表等供借阅。楼下中间为长桌，桌周围有连椅。四周有书架和报纸架，读者可以在此阅读书报。墙上还挂各种标语及图表，室外为出厦走廊，有连椅供休憩。大相国寺西配殿配平民图书馆，内置书柜10余个、阅报桌2张、报架4个、办公桌二张、阅书桌椅效十套，有书籍数百种、报纸数份。[2]38

当时，开封平民图书馆最多，共有25所，计东区4所，南区3所，西区7所，北区10所，南关区1所。[6]

4.举办公共教育。冯玉祥提倡通俗教育，主张普及文化。在张家口居民区举办“平民识字班”、“通俗教育班”，呼吁不识字的到“平民识字班”学字，已经扫盲的到“通俗教育班”学文化。班上都备有“平民识字本”和“通俗教育本”。这种普及扫盲教育方法从1925年4月开始，很快就在张家口普及，凡是居民稠密的地方，每天傍晚都有识字班活动。[4]186

1927年6月，在冯玉样支持下，河南省教育厅设立社会教育推广部，将平民学校扩增为6所，并设店员学校和雇工学校，各招两班。同年7月，省教育厅在开封设省立平民学校，招8班，共200人入学。1928年扩充到20个班。同年，省立平民学校又奉教育厅令改由开封的省立第一、第二、第三、第四、第五小学代办，每校6个班。此外，开封的一些机关、团体、省立中小学校皆附设平民学校。加之私人办的平民学校。[2]70

因校舍不敷用，多有露天上课者，故又设露天学校。1927年10月，河南省教育厅制定了《露天学校章程》l 5条，开设露天学校22所，学生约900余人。露天学校均附设在机关、团体、学校内，每日下午6点－8点为学习时间，课程有冯玉样指导编写的600字课本及三民主义、国耻故事、民众须知和生计、卫生、文艺等。5个月为一期，第一期毕业730人。[2]71

据统计，到1928年9月，开封平民学校共50所，计东区14所，西区11所，南区14所，北区9所，南关区二所。露天学校共49所，计东区6所，学生277人，南区13所，学生726人，西区16所，学生850人，北区九9所，学生383人，南关区4所，学生161人，东关区1所，学生40人。[6]

1928年春，冯玉祥在开封铜元铸造厂，设工人子弟小学，学生都是工人子弟，一律不收学费，每年还免费给学生发单衣棉衣各一套。①参见中国人民政治协商会议河南省新乡市委员会文史资料研究委员会:《冯玉祥逸史》第139－140页。

1927年7月，冯玉样指示郑州市政府在郑州平民公园里，兴办一所平民学校，9月正式开学。平民学校主要招收平民公园附近生活贫苦的工人和商贩难以就学的儿童，对入学者一律不收学费。同时，还附设一班平民夜校，年龄、性别不限，招收学生40名，旨在扫盲教育，按文盲、半文育分别编为一、二年级，开设国语、算术两门课程，6个月毕业。夜校学生同样享受免交学费，仅自理书籍、作业本的费用。②参见中国人民政治协商会议河南省郑州市委员会文史资料研究委员会:《郑州文史资料》第4辑(冯玉祥在郑史料专辑)第60页。

5.注重医疗卫生。(1)开设平民医院。在张家口，对因贫困无力就医者，开设平民医院为其治病，院中设内外等科，凡患病者皆可入院医治，病重并准住院，“除有力者酌取药资外，余概施诊”。[1]1441928年1月19日，冯玉祥通令豫陕甘三省各在省城限期筹设平民医院一所，每月经费，暂定三千元。使“贫苦者，可以免费就医。”[7]478

(2)注意公共卫生。张家口卫生状况极差，居民密集区垃圾成山，脏水横流。冯玉祥责成警察署成立专业清洁队，限期清除所有垃圾，每天按时清扫大街，早晚两次在各居民街巷中收取垃圾脏土杂物。并严令沿街商号家家门口安置“太平水桶”，利用储水每日泼街。严禁居民在街巷中倾倒垃圾杂物，违者处罚。为解决苍蝇满处飞的问题，决定拿钱收买，每打死30个苍蝇包成包，交到警察分署可以领一个小铜元。[4]192他还在河南各公安局设卫生专员，负责卫生工作。[1]144

(3)注意“育生送死”。1928年3月9日，冯玉祥发布《令豫陕甘省府电》，要求三省注意“育生送死之道”。接生方面先在开封、西安、兰州三处，聘请专门产科医生，设立大规模接生传习所，由各县选送贫寒妇女三名，入所学习，以3个月为期，周而复始。送死方面，凡暴尸浅埋者，由各省政府，通令各县县长，多辟公共墓地，覆土深埋，至少6尺。“以期生育安全，死亡得所。”[7]507

l928年5月4日“河南接生传习所”正式开学上课。接生传习所的教学内容以传播新的医学知识为主，课程有产科、解剖、药物、胎生、妇人科、卫生、体育、外科、内科、小儿科和产科实习等。[2]172

6.收养残疾者。1925年在张家口设残废院，凡盲聋及肢体残废者收养之，并教以可能之职业及识字，计收养者八九十人。[1]1441927年，冯玉祥通令豫陕甘三省各县筹办养老院残废院，“务期于最短时间，使地方因残废失其生活能力之人，及五十岁以上衰残无养者，皆有衣、有食、有住，以免饿死冻死。”并“视其办理如何，以为考成等第。”[7]464郑州市据此于1929年建贫民残废救济所，共计房64间。

7.敬老慈幼。1925年冯玉祥在张家口设恤老院，凡年老(70岁以上)不能自谋生活者，收养院中，计七八十人，除供应衣食之外，还经常邀到办公地，“给以酒食”。同时设救孤院，凡12岁以下无人抚养之孤儿，收养院中，初有孤儿百余。还设育婴院，有婴儿十数人，最小者仅20余天，设有奶妈专门抚养，“每一奶母抚育两孩”。救孤院收养贫苦孤儿，教以读书做工，每日工读各三小时，教养兼施，俨同父兄之训子弟”。[1]144

1928年1月29日，冯玉祥发布《令豫陕甘省府电》，令三省立即举办大规模之苦儿院，“专收穷苦孩童，其确系穷困，并无家庭，或虽有家庭，而无力教养者，不论男女，一律收容。由院中妥为教养，以期造就。”同时举办大规模之养老院，“专收年老无告之人，年在五十几岁以上，确系贫困无依，而自身精力已衰，不能营谋生活者，不论男女，一律收容。”[7]487

郑州市养老院于1929年1月正式成立。收养49名60岁以上、“穷苦无依之贫民。其衣、食、住均由院供给”。①参见中国人民政治协商会议河南省郑州市委员会文史资料研究委员会:《郑州文史资料》第4辑(冯玉祥在郑史料专辑)第60页。

三、社会优抚

1.抚恤阵亡官兵。对于阵亡官兵，冯的司令部设有专管抚恤的单位，如北伐时期，第二集团军军政司下设有抚恤处，以武景唐为处长，专管抚恤。恤金数目如下:一等四级，一次恤金6000元。二等一级，4500元。二等二级，3800元。二等三级，3000元。二等四级，2600元。三等一级，2200元。三等二级，1800元。三等三级，1500元。三等四级，1200元。正目900元，副目750元。正兵600元，副兵450元。夫役300元。[8]95－96

冯在他历年驻军的地方，如常德、信阳、西安、南苑、郑州等地，都曾设置占地数十亩的陵园，专为埋葬阵亡将士和病故官兵。陵园中，建有昭忠祠。祠堂内陈列着死者的牌位。每届春节和清明节，冯必亲临陵园祭扫、凭吊，各部队长和士兵代表也纷纷前往致祭。[9]431

1927年7月5日，电令省垣及各县均设立昭忠专祠，奉祀该省或该县附近之阵亡将士，并于各通衢及公园内建立碑亭，镌刻全省阵亡者姓名。“以慰忠魂，而劝来者。”[10]9

对于阵亡官兵的家属，每年派员前去慰问一次，斟酌情形，予以照顾。他们有到达学龄的子女，送入官佐子弟学校，一切费用都由军中供给。没有子女者，设法为之立嗣。[11]373－374

2.安抚伤残官兵。冯玉祥任认为，“残废官兵，均系为革命流血之健者，奋斗精神，深堪钦佩。断肢缺体，尤足矜恤。故对于该官兵等之待遇，必须十分讲究，藉资安慰。”[8]105

对于残废的官兵，起初冯玉祥每年为他们举行一次特别宴会，以表敬重之意。聚会的地方搭盖一座五层的台座，历年战阵受伤的官兵，依据受伤程度分坐一至五层，并分别享受一至五碗菜肴。饭后，按照层次的高下赠给价值不等的礼品。此外每年还举行一次音乐会，专门招待并娱乐残废官兵。[11]373－374

为了根本解决伤残官兵的生活问题，冯玉祥将他们送入营中所办的工厂学习工艺，要求每个士兵都要学得一种技能。“俾将来各有操业，自食其力，庶几废(残?)而不废。”[8]105

四、余论

这些活动体现了冯玉祥一贯追求的救国救民的精神，反映了其为民谋福利的强烈愿望，是其对社会治理的有益探索。冯玉祥的社会保障活动具有以下特点:

1.社会保障主要依靠政府。冯玉祥认为开展好社会保障工作是政府义不容辞的职责，他说:“就理论方面说，凡是有人困于失业、伤残、疾病、衰老等故不能参加生产事业，只要不是出于懒惰或自暴自弃，都是应该由社会负责维持其生活的。”[12]104否则的话，“须知衰废无告者，任其冻馁道涂，委填沟壑，故乃为政之耻，亦属地方之羞。”[1]144上述各项社会保障事业都是冯玉祥所领导的政府实施的。由于受各方面条件尤其是经济条件的限制，其社会保障存在的问题是显而易见的:

(1)社会保障的规模不大。受财力的制约，冯玉祥的社会保障活动除了开封、郑州的平民村略显规模外，一般都因投入有限而规模不大。以阵亡将士抚恤金而言，虽然明确规定了各级抚恤金数目，但又规定“在(国民)政府未发给恤金以前，先由本军自行办理。虽值财政奇窘，未能悉数发给，必当准量亡者家属状况，先发五分之一至二分之一之数。”[8]95－96冯玉祥令豫陕甘三省立即举办的大规模之苦儿院、养老院，要求每院每月经费，“至少开支六千元至一万元”，[7]487但郑州市养老院开办费仅五千元，“每月经费共需590余元。”①参见中国人民政治协商会议河南省郑州市委员会文史资料研究委员会:《郑州文史资料》第4辑(冯玉祥在郑史料专辑)第60页。

(2)社会保障涵盖的区域有限，主要在少数城市中个别进行。1925年，原计划在张家口“每区设立恤老院、育婴院、救孤院、平民医院、戒烟所、因利局各一处”，但由于“经费筹措维艰”，最终只在两个区实施。[13]郑州市只建立一个养老院，收养了49名60岁以上的老人。平民医院也只是在豫陕甘各省城筹设一所。这对于真正需要收救的人来说，是远远不能满足需要的。

(3)社会保障举办的时间不长。稳定和社会保障相辅相成，互相促进。社会保障被称为社会的“安全网”、“稳定器”，在维护社会稳定方面具有特殊的作用，但社会保障也只有在稳定的社会环境下才能得以有效推行。冯玉祥的社会保障活动集中于1925年出任西北边防督办时的张家口和1928－1930年间的豫陕甘三省 (主要是省会)，前者因为国(民军)奉(军)战争的爆发及国民军战败退出而夭折，后者因为中原大战的爆发及冯玉祥的失败而无形中终止。

(4)缺少必要的法规政策支持。在现代社会，社会保障是国家通过立法建立和实施的，通过法律的权威性、规范性为全体社会成员的生存安全提供稳定的保障。冯玉祥的社会保障活动主要依靠行政命令或者是政治热情来开展的，这就很难保障活动的可靠性和延续性。

2.社会保障水平较低。一般认为，社会保障体系包括社会救济、社会福利、社会保险和社会优抚四个方面，其中社会救济、社会福利面向全体公民，保障水平较低，社会优抚仅面向特定人群。只有社会保险不仅面向劳动者，而且还兼顾到劳动者的家庭成员;不是政府的单向行为，而是政府、用人单位及劳动者三者之间的共同行为;内涵最丰富，程序更复杂，因此保障水平最高，是社会保障体系中最为重要的一个环结。

冯玉祥的社会保障活动已经涉及到社会救济、社会福利和社会优抚三个方面，但唯独缺少了社会保险。

这种现象的出现，其主要原因可能从主观而言，他当时对社会保障这一体系尚缺乏了解，虽然他曾说过:“要想使社会安定，经济地位增高，不特要使现在的人民能暂安其业，犹须有长远的方法，使他能永安其业，即是社会保险事业是一件刻不容缓的事。”[12]104但这已是1932年的事了，在此之前，没有见到他提到过“社会保险”。而社会救济、社会福利和社会优抚等在中国传统社会保障活动中都是有过的，关心民生的冯玉祥对此是比较熟悉的，只不过又加入了一些近代内容。从客观方面来看，从根本上决定社会保障的保障水平和覆盖范围的是生产力与经济发展水平，经济落后甚至是贫困的西北地区，加上同时期严重的自然灾害，使冯玉祥也没有建立完整社会保障体系的能力。

冯玉祥的社会保障活动体现了其一贯追求的救国救民的精神，反映了其为民谋福利的强烈愿望，是其对社会治理的有益探索，这是值得肯定的。但从活动的效果来看，作用是有限的。对此，冯玉祥本人也很遗憾，他说:“我本来打算叫父老子弟人人有饭吃，有房子住，有衣服穿。男有室，女有归，儿童都能够上学。人尽其才，地尽其利，物尽其用。但是因为自己没有能力，所以刚起个头，就中止下去。”[3]299其实这不是其个人能力所能规定的问题，从根本上说，主要还是由于当时并不具备保证社会保障制度实施的社会大环境，理想化色彩多了一点而已。

[1]冯玉祥.冯玉祥自传 [M].北京:军事科学出版社，1988.

[2]李元俊.冯玉祥在开封[M].开封:河南大学出版社，1995.

[3]中国第二历史档案馆.冯玉祥日记:第3册 [G].南京:江苏古籍出版社，1992.

[4]中国人民政治协商会议河北省张家口市委员会文史资料研究委员会.张家口文史资料:第21辑[G].张家口:张家口日报社，1992.

[5]中国人民政治协商会议河南省委员会文史资料研究委员会.河南文史资料选辑 第8辑[G].郑州:河南人民出版社 ，1985.

[6]大公报[天津](影印)[N].北京:人民出版社，1982－09－06.

[7]冯玉祥选集:中卷[M].北京:人民出版社，1998.

[8]民国史料编辑社.冯玉祥军事要电汇编:卷十二[Z].北平:东方学社发行，1933.

[9]中国人民政治协商会议全国委员会文史资料委员会.文史资料存稿选编[Z].军事派系 (上) 北京:中国文史出版社，2002.

[10]民国史料编辑社.冯玉祥军事要电汇编:卷十三[G].北平:东方学社发行，1933.

[11]冯玉祥.我的生活(下)[M].哈尔滨:黑龙江人民出版社，1981.

[12]冯玉祥选集编辑委员会.冯玉祥选集(上卷)[M].北京:人民出版社，1985.

[13]《晨报》(影印)[N].北京:人民出版社，1981－03－28.