适应规划:概念、方法学及案例

郑 艳 潘家华 廖茂林

(1.中国社会科学院城市发展与环境研究所，北京100732;2.中国社会科学院可持续发展研究中心，北京100005)

气候变化对于世界各国尤其是发展中国家实现可持续发展造成了诸多挑战。尽管2007年6月发布的《中国应对气候变化国家方案》早已指出，与减缓相比，适应是一个更加“现实而迫切的任务”，但是作为公共政策研究的新领域，适应气候变化涉及跨部门、多层面、多目标的环境管理，对于适应决策的理念、方法和管理手段都提出了较高要求。

联合国气候变化专门委员会(IPCC)新发布的特别报告《管理极端事件及灾害风险，推进气候变化适应》指出［1］，科学合理的发展规划有助于增强灾害风险管理和适应气候变化的能力。针对全球气候和环境变化的大背景，欧美等发达国家近些年来在政策和实践层面积极推动基于适应性管理理念的适应规划。我国“十二五规划”首次将“应对全球气候变化”作为独立一章，明确提出“完善体制机制和政策体系，提高应对气候变化能力”。根据“十二五”规划要求，国家发改委正在联合相关部委积极推进《国家适应气候变化战略》的编制工作。可以预见，随着国内从国家到地方层面积极推进气候变化适应战略和规划工作，相关政策研究需求将日益迫切。本文基于国内外调研和文献研究，对适应规划的概念、内容和方法学进行了梳理，并采用地方具体案例进行阐释和说明，以便为国内开展适应规划的理论和实践研究提供思路和启发。

1 适应规划的概念和内容

1.1 适应规划含义

规划是公共政策领域的重要概念之一。公共政策的最终目的是实现“良治善政”，也就是“好的发展”，即:①最优的经济增长;②对现有和潜在财富与资源的尽可能公平的分配;③对自然环境的最小破坏。这一发展理念也就是同时实现经济增长、社会进步、环境保护的可持续发展目标。作为从现实世界通向可持续未来的桥梁，规划是一个在不同时间、空间尺度上根据现有信息不断选择和决策的动态过程，旨在利用有限的资源在未来特定时期内完成特定的目标。因此，规划往往需要具有系统性、计划性和前瞻性，面向未来制定发展战略，并设计科学可行的发展路径和行动方案［2］。

适应规划(Adaptation Planning)是伴随着气候变化问题应运而生的新的决策需求，也是人们深入认识气候变化问题及其规律之后在政策层面的积极响应。气候变化问题是典型的“人类－生态复合系统(Social-Ecological System)”引发的环境问题，具有长期性、复杂性、不确定性、不可逆性、潜在影响的显著性及应对的紧迫性等特点，使得适应成为一项决策者必须面对的现实挑战［3－4］。作为一项长期的战略，适应政策和行动需要综合考虑气候风险、社会经济条件及地区发展规划等多项内容，同时需要在政策实施过程中及时反映和应用最新的科学进展。

适应规划隐含的政策设计理念是“适应性管理(Adaptive management)”或“适应性规划(Adaptive planning)”。1990年代以来，在全球环境和气候变化的大背景下，社会政策和公共管理领域兴起了对适应性管理的研究，经过了30多年的发展和实践，在理论和方法上渐成体系，衍生出适应性政策、适应性治理、适应性战略规划等概念，并广泛应用于气候变化、水资源管理、生物多样性管理、灾害风险管理、环境影响评估等领域［5－8］。将适应性管理理念纳入适应政策和规划设计中，有助于改变传统的风险－应对式的风险管理方式，走向风险－适应性的管理途径。

国际上对于适应规划的理解，不仅将其作为一个政策目标实现的决策和管理过程，还强调了规划制定实施的背景及其组织运作机制，即治理架构、机制设计、制度环境等方面的因素影响。与此相关的概念是“气候变化适应治理(Adaptation Governance)”，可以界定为“公共管理部门、社会公众、企业、非政府组织等利益相关方，以实现气候安全、社会公平和可持续发展为共同目标的、共同应对气候风险的管理和决策过程”。适应规划既是适应治理的重要目标，也是推动适应治理的政策手段。

1.2 适应规划的目标及其实施主体

适应气候变化是指减小气候风险造成的不利影响或损失，增加潜在的有利机会［9］。适应规划可以根据不同的决策层面、政策部门和领域，设计不同的目标。可以是单一部门的单一目标，也可以是与地区可持续发展、其他相关部门相结合的多元目标。例如传统的灾害管理部门在考虑气候变化适应问题时，主要关注气候灾害及其风险，以减低气候灾害风险及其损失为目的。从国家和地区制定宏观发展战略的角度来看，适应规划需要与自然资源开发利用、减贫、减排、生态环境保护等多种目标结合起来考虑。因此，不仅需要关注极端天气气候事件及其灾害风险，还将视野拓展到与国家安全、社会公平、脆弱群体、减贫与等可持续发展目标密切相关的广阔领域。

由于气候变化这一环境问题的公共产品属性，适应规划的实施主体通常是政府相关部门，尤其是在国家和地区层面，在地方层面，也可以是社区、非政府组织(NGO)等利益相关方。IPCC特别报告阐明了在适应规划中不同治理层次和治理途径的参与主体及其角色(图1)，指出研究机构、私人企业、公民社会及社区组织等不同主体具有不同的作用，能够与政府管理部门起到互补的作用［1］。

1.3 适应规划的内涵及实施步骤

(1)联合国发展规划署(UNDP)为了推动各国制定适应政策，编写了《适应政策框架》［10］，将适应决策过程分为以下5个主要阶段:①研究范围界定(scoping);②评估当前的脆弱性;③评估未来气候风险;④制定适应战略;⑤实施适应政策和行动。

图1 气候变化适应的不同治理主体及其功能Fig.1 Multi-actors and their functions in climate change adaptation governance

(2)世界资源研究所(WRI)基于在一些国家开展的适应案例研究，提出建立“国家适应能力框架(NAC)”［11］，为决策者、研究人员及社会公众提供适应规划指南。其中的主要原则包括:①在能力建设的过程中推进适应行动;②采用边干边学的方法;③平等透明的决策参与过程;④考虑国情因地制宜及灵活的适应选择。

(3)经济合作组织(OECD)［12］在2009年新发布的适应政策指南中提出了适应规划的四个基本步骤:①界定当前及未来面临的气候风险及脆弱性;②甄别各种可能的适应对策;③评估并选择可行的适应措施;④评估“成功”的适应行动。

(4)英国政府于2002年建立了气候影响计划(UKCIP)，设计了一个适应规划框架，旨在帮助决策管理者认识和减小决策过程中的不确定性(如图2)［13］。这一适应规划的分析框架被国际社会广泛采用，其特点在于:①基于风险评估的科学决策机制，从依靠经验科学到强调未来情景预估;②基于适应性的政策设计，考虑到系统的不确定特性，放弃对最优化政策的追求，注重政策选择的灵活性和适应性，从寻求最优规划转向适应性规划。

综上所述，适应规划的主要内容及实施步骤可归纳为5个方面:

(1)确定规划的目标和范围。鉴于适应气候变化的问题在不同地区、不同部门、不同管理层面具有差异性，需要首先界定适应规划的具体范围及其目标，以便规划的设计和制定更有针对性。

(2)开展气候变化脆弱性及其风险评估。脆弱性是指系统受到不利影响的倾向或趋势［1］。气候变化导致的脆弱性评估包括对自然资源、生态环境、社会群体、经济财产、人居环境、健康、治理能力等诸多方面的评价。在此基础上，依据未来各种气候变化情景预估结果，针对不同的社会经济发展情景分析，提供各种可能的气候风险评估结果，作为制定规划的科学依据。

图2 适应规划的流程Fig.2 Framework for adaptation planning

(3)适应对策甄别及其优先性评估。首先，需要制定科学、合理并且符合大多数人价值观的未来适应目标，即建立行动共识;其次，根据专家咨询、利益相关方研讨、成本效益分析等多种方法，甄别出最具有现实可操作性的各种适应对策，并基于政策优选的某些具体原则，评估适应对策的优先次序。

(4)制定及实施适应战略。为适应政策的实施设计路线图。针对未来图景的政策设计需要体现变通性和灵活性，例如:发展路径和风险管理手段的多样化，选择无悔或低悔的政策措施，避免投资或技术的锁定效应，分阶段逐步实施，根据新的科学知识、信息和反馈及时调整和改变政策内容等。

(5)政策实施过程中的监测、反馈及评估。由于气候变化问题的复杂性和长期性，人们的认识有一个逐步提高的过程。因此，在政策实施过程中，不断对政策实施的过程和效果进行监督、反馈和评估，有利于及时纠正决策过程中可能存在的失误和问题，从错误中获得学习和改进的机会。

根据国内外的研究与实践，可以归纳出适应规划的几个要点［1，4，5，7，14］，即:①利益相关方的参与;②明确的、可评估的共识性目标;③基于不确定性设计未来政策情景;④提供多种政策备选项以提高管理的灵活性;⑤强调“在实践中学习(Learning by doing)”、“从错误中提高”，注重提高各参与方的学习能力，倡导学习型组织;⑥确保规划达到预期目标的监督和评估机制;⑦将规划落实为具体行动和举措的适应治理机制保障等。

1.4 适应规划的国际实践

针对气候变化对于传统环境管理领域的挑战，一些文献和案例从理论和实践的角度探索了如何通过气候变化适应规划改善现有的政策和机制设计。例如，Nelson，Howden＆Smith以澳大利亚干旱政策为例，指出传统的研究领域和制度框架无法为政策改进提供切实可行的方案［14］。Mirfenderesk＆Corkill以气候变化背景下澳大利亚洪水风险管理为例，指出传统的洪水风险战略规划缺乏适应性，提出建立一个战略决策支持系统，并根据相应的决策和实施原则设计一个可行的适应战略［16］。Gemmer，Wilkes＆Vaucel比较了中国和欧盟国家在水资源管理领域的适应治理框架，包括政策、立法、规划及具体活动［17］。Biesbroek et al比较了7个欧洲国家的“国家适应战略”，指出这些战略在各国的适应治理架构中扮演了不同的角色，同时这些战略在实施过程中还面临的多层次治理和政策整合等现实困难与挑战［18］。Urwin＆Jordan以英国的农业、生态保护和水资源政策为例，从“自上而下”和“自下而上”两种适应规划路径入手，评估了现有跨部门治理体系的问题，指出需要考虑适应政策的多部门整合及协同问题［19］。Juhola＆Westerhoff比较了两个欧盟成员国在适应气候变化治理模式方面的异同，指出许多适应行动都是在地方层面自发产生的，需要关注国家与地方层面的政策整合［20］。

近年来，针对气候变化决策和管理的复杂性和综合性，从英国发端，欧洲国家兴起了现代公共管理模式的改革，从传统的行政管理模式、分散式的新公共管理模式，正在转向系统整合式的大部门、小政府的协同治理模式［21］。许多发达国家纷纷制定了国家、地区和城市层面的适应战略，其共性是强调决策的科学依据和利益相关方的广泛参与，同时充分发挥市场的作用。

以英国为例，早在2001年伦敦市就建立了“伦敦气候变化伙伴关系”，有200多个机构介入，推动城市气候决策和信息沟通。2008年英国颁布了《气候变化法》，成立了气候变化独立委员会，2009年，英国环境、食品与农村发展部(DFRA)专门设立了管理气候变化事务的“能源和气候变化局(DECC)”。2008年伦敦市政府在全球率先推出了《伦敦适应气候变化战略》，建议基于以下政策框架编制和实施城市规划:气候影响评估，脆弱性与风险评估，与气候变化相关的洪水、水资源短缺、热浪和空气污染等，以及适应对策选项与路线图。历经2年的修订、咨询过程，目前伦敦市政府正在通过评估城市规划政策，以推进适应战略的实施［22］。2010年，英国气候委员会发布报告明确了5大优先适应议题:土地利用规划及能源、水资源、运输、废弃物处理和通讯等国家重要基础设施、建筑物的设计和改造、自然资源的可持续管理、有效的应急管理规划。

澳大利亚也非常重视适应气候变化的战略规划和研究支持。2007年，澳大利亚昆士兰州政府颁布了《气候灵活适应战略》，其中包括将适应计划纳入土地利用和发展规划，对地区水资源管理进行气候风险分析等。澳大利亚悉尼、墨尔本等城市在制定2030年城市发展战略时，将城市规划与经济、环境和社会发展相结合，其中也包含了应对气候变化的内容。黄金海岸市政府制定的《气候变化适应战略(2009－2014)》包含了非常综合的地方规划，涉及交通运输、住宅等基础设施建设，城市治理，科学研究，科普宣传与气候意识等多个领域。为了推动适应规划的研究支持能力，2009年，澳大利亚气候变化署投资3 000万美元，与格里弗斯大学等8所大学合作成立了“国家气候变化适应研究机构(National Climate Change Adaptation Research Facility，简称 NCCARF)”，通过制定、实施《国家适应研究计划》，整合气候科学研究资源，吸收国内外最新的研究成果，为政府、企业界和社会公众提供气候影响评估和适应决策信息［23］。2010年6月，NCCARF作为东道主在澳大利亚黄金海岸与IPCC秘书处联合举办了第一届国际适应气候变化大会，吸引了来自国内外的近千位气候变化领域的研究者，搭建了国际气候变化研究的交流沟通平台。

在气候变化的适应性管理、适应气候变化的治理机制等方面，国内外都属于一个新的话题，需要在现有基础上深入挖掘和提炼。对于中国而言，需要借鉴发达国家的并非只是适应气候变化的规划、政策和战略设计的具体内容，更重要的了解不同国家在支撑适应规划过程中的各种机制及治理结构特征，例如组织机构、协调机制、环境管理等方面的创新，制度文化背景、治理模式、治理环境方面的差异性，以及制定和实施规划的整个过程中利益相关方的互动。

2 适应规划的主要方法

适应规划有很多分析工具，可参见以下文献中提供的方法学［24］:

(1)UKCIP(2003)技术报告《气候适应:风险、不确定性及决策》中的“政策评估工具和技术列表”［13］;

(2)联合国环境署(UNEP，1998)，《气候影响评估与适应战略方法学手册》(包括水资源、海岸带、农业、畜牧业、健康、能源、森林、生物多样性、渔业等多部门的方法学指南)［25］;

(3)联合国气候变化框架公约(UNFCCC)，《适应战略评估决策工具》(多部门政策整合分析，水资源、海岸带、农业、健康等)［26］。

我们选择其中最广泛适用的几种方法予以介绍，包括:利益相关方分析、成本效益分析、成本有效性分析、SWOT战略规划分析。

2.1 利益相关方分析

利益相关方分析(Stakeholder Analysis)是目前国内外在发展规划和政策评估中广泛流行的参与式发展研究方法［2，27］。利益相关方调研方法包括:文献分析、案例研究、德尔菲法(专家咨询)、利益相关方研讨会、参与式调研、半结构式问卷等方法。

利益相关方调研能够为适应规划提供基本信息，具体可根据需要采取不同方法，例如:①座谈和研讨会，请访谈对象介绍部门工作情况，可进行群体访谈、焦点小组访谈、个体访谈等。群体访谈可采用文氏图、问题树、决策树、因果关联表、打分排序法等分析工具。②拜访相关部门和机构，进行个体访谈;③填写问卷或打分表:如适应政策评估的打分表。

在利益相关方调研中，可以重点了解各方在适应气候变化工作中的现状、问题及需求，包括:

(1)与适应气候变化相关的部门、管理机构、利益相关方有哪些?

(2)适应气候变化的优先工作有哪些?如重点行业、脆弱群体、高风险区域等;

(3)对未来气候风险进行管理，现有的政策、机制、信息和资源有哪些?建立一个良好的适应决策机制还有哪些薄弱环节?

(4)适应气候变化的主要需求有哪些?如政策立法、发展规划、信息分享、公众参与、技术支持等。

(5)不同利益相关方(决策者、专家、社会公众)对于适应决策机制的建议和对策等。

2.2 成本－效益分析(CBA)与成本－有效性分析(CEA)

成本－效益分析(Cost-benefit Analysis)被广泛应用于私人企业和公共部门的决策分析之中。成本－效益分析是指某一政策方案或项目从经济效果或经济可行性方面来考虑，只有利益超过成本或至少利益等于成本时，才是经济可行的。成本－有效性分析(Cost-Effective Analysis)主要针对那些无法确定和量化收益的决策对象。许多公共政策的成本可以估算，但是往往很难估算政策的收益，例如生态移民的各项成本是可计算的，收益则涉及生态效益、社会公平、减贫、社区发展、教育和健康改进等多方面，难以简单进行评估。这种情况下，可以通过分析政策达成某一种或几种目标的有效性来进行评判。政策有效性可以采用高、中、低等不同的定性评估方式来进行。

适应气候变化是典型的公共部门决策，既需要考虑直接的成本、效益，还需要考虑各种间接的成本与收益。此外，除了能够用货币度量的成本收益，还存在大量难以货币化度量的成本收益，比如环境污染、生态服务、健康和生命价值、文化遗产等。由于存在着许多显性、隐形的正外部性或负的外部性效应，很难穷尽一项特定政策所有的成本和收益，并将其量化。通常对于可在竞争性市场上交易的产品或投入要素可直接通过市场价格来确定适应对策的成本和收益，一般采取下列假设前提:①一个政策方案的社会价值是该政策方案对社会各成员的价值总和;②该方案对于每个人的价值必须是基于信息完全情况下的个体支付意愿及偏好的充分表达。由于现实世界通常不能满足完全自由市场的假设，即存在着垄断、管制、税收或补贴而导致的市场价格扭曲，或者某些产品和服务无法进行市场估价，因此对于环境物品的公共投资决策一般多采用影子价格法、替代市场法、环境价值评估等方法确定。

2.3 适应战略规划的SWOT分析

SWOT分析也称为态势分析或优劣势分析，是管理学中广为应用的一种战略规划分析工具，将与研究对象密切相关的各种主要内外部因素区分为:优势(Strengths)、弱点(Weaknesses)、机会(Opportunities)和威胁(Threats)，通过调查梳理出各典型要素，运用系统分析的思想，将各种因素相互匹配加以分析，从中得出相应的策略。SWOT分析通过对组织所处情境进行全面、系统、准确的分析评估，能够简化复杂海量的信息，使决策过程更加科学化和前瞻性，有助于制定宏观政策、发展战略及相应的行动计划。国际上有研究采用这一方法进行气候变化适应性规划分析和战略评估，例如瑞士一项研究利用SWOT方法分析了气候变化背景下瑞士旅游业如何避免不利影响、挖掘潜在的机遇，指出这一分析工具对于决策者和利益相关方共同设计趋利避害的综合性适应性规划具有积极作用［28，29］。

由于SWOT分析偏重于主观判断的定性评估，因此又开发出将定量与定性相结合的适用于多目标环境管理决策的 SWOT－ AHP方法［30］。SWOT－ AHP模型是在SWOT优劣势分析的基础上，利用AHP分析优化SWOT对策矩阵，对不同的政策选项进行量化排序，从而优选出不同目标和原则下的适应策略。

3 适应规划案例分析

3.1 甄别适应政策选项

适应气候变化是一项复杂系统的工程。一般而言，适应的方法有工程性适应、技术性适应、制度性适应及生态系统适应方式等，在不同的气候风险区和不同的部门与产业，可以根据适应需求选择不同的适应手段［31］。适应对策可以按照不同的标准进行分类，例如:英国气候影响计划采用的适应对策分析框架为:无悔政策(No-regret)、低悔政策(Low regret)、双赢政策(Win-win)、灵活政策(Flexible)［32］。以宁夏为例，农业部门可采取的适应性措施大致可分为以下四类:

(1)工程性适应措施。主要是水利基础设施建设，可采取的包括黄河大柳树水利工程，灌区泵站更新改造、干渠节水改造工程等。

(2)技术性适应措施。主要包括发展设施农业和旱作节水农业等。①发展设施农业:宁夏中南部地区日照充足，昼夜温差大，通过发展温室大棚等设施农业可因地制宜发挥区域优势，提高农户经济收入和适应能力;②发展节水农业:在旱作耕地发展雨养和节水补灌等技术，有助于建立旱作农业生产体系，应对宁夏中南部干旱不断加剧的趋势。

(3)制度性适应措施。主要是生态移民工程、社会保障、减贫、农村医保、教育等政策设计。生态移民是宁夏一项非常重要的制度性适应政策，通过修建新定居点、退耕还林补助等相关配套措施能够有效改善移民的生产生活条件，恢复和保护迁出地的生态环境。

(4)生态系统型适应措施。通过营造防沙林、植树种草等生态工程可以减小水土流失和荒漠化，改造盐碱地可以增加耕地数量，同时改善生态环境，提高适应能力。

3.2 确定政策优选的基本原则

由于不同地区、不同部门和领域、不同主体及适应目标等的差异性，选择适应政策的原则也可以因地制宜进行具体考量。英国气候影响计划(UKCIP)提出了确定适应目标的“SMART”原则，即适应目标应该具有5大特征:特定性、可测量、可实现、结果导向、时间约束性［32］。此外，评估原则还包括:成本效率原则(经济可行性)，社会公平原则，广泛参与原则，生态环境可持续原则，无悔原则，灵活适应性原则，有效性原则等等。这些原则对于选择和制定具体领域的适应规划目标很有参考价值，可以根据地方适应目标、发展阶段、技术手段、适应部门或领域的需求等具体选择。

适应政策的目标及其遴选原则，需要通过专家咨询打分、利益相关方研讨会等方法确定。可以根据具体原则设计评估问题，采用里克特量表、AHP方法、专家判断等方法进行打分和量化。根据相关文献，列出了适应政策评估的一些具体原则(见表1)。表1对各原则的意义及对应的问题进行了解释，并列出了基于5个评级的里克特量表，可以用来度量某个政策在某一具体原则上的表现程度。评估结果可以量化加总，并列出各项政策的优先次序。

表1 适应政策评估示例:主要原则及里克特量表Tab.1 Example for adaptation policy evaluation:major criteria and likert scale

表2 适应对策矩阵分析示例Tab.2 Example for prioritization of adaptation options matrix

3.3 适应政策评估:确定政策优选集

选择了4个主要原则(见表2)，采用下列适应对策矩阵(示例)模拟专家评估过程。利用AHP方法或排序打分可获得适应政策的排序。总计梳理出宁夏的4大类9项适应措施，假定每一个原则下最多选择5项优先措施，则专家的模拟打分结果如表2所示。

根据上述评估打分结果，符合1项评估原则及目标的有2个对策选项，符合2项原则的有3项对策，符合3项的对策选项有4个，即:发展设施农业、节水农业、生态移民、防沙造林工程。选择多个专家进行打分之后可汇总得到综合评估结果，列出宁夏农业适应对策的优先排序集。在此基础上，还进一步进行项目投资的成本效益分析，综合评估各项政策的经济效益、社会效益和生态效益之后，进行权衡取舍。

4 小结

本文对适应规划的概念、内容和方法学进行了详细介绍，指出适应规划的理念是适应性管理，从确定规划目标、参与主体、政策要素及其分类、政策效果评估等方面介绍了适应规划的主要内容，根据文献研究提出了适应规划的5个主要步骤。此外，以ACCC项目的地方示范省份为例，介绍了宁夏适应政策评估的一种新方法。可以预见，气候变化适应规划及治理的理论与实践将成为未来国内外公共政策与管理的一个热点领域。实际上，适应问题具有典型的复杂性、不确定性和地方特性，适应规划及其决策支持研究，需要管理理念、研究方法及实践应用的开拓探索，具体的规划过程及方法应用需要研究人员和决策管理者因地制宜采用，并在实践中摸索和创新。

致谢:感谢宁夏发改委、宁夏经济研究中心提供的调研协助和研究支持;感谢ACCC项目国际专家殷永元教授、Andreas Wilkes教授、郑大玮教授及匿名审稿专家为本文提供的富有建设性的意见和建议。

(编辑:徐天祥)

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