大部制改革背景下我国食品安全监管体制探讨

封俊丽

(郑州成功财经学院商学系，河南郑州451200)

2013年3月以来，我国进行了食品安全的大部制改革。3月22日，我国国家食品药品监督管理总局正式挂牌成立。3月31日，国务院办公厅印发了《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》。自此，我国新的“三位一体”的食品安全监管模式正式形成，其框架见图1所示。

图1 我国新的食品安全监管体制框架Fig.1 The new framework of food safety supervision system in China

此次大部制变革形成的食品安全监管体制，较以前的“众龙治水”、“分段管理”式的监管模式能更好地整合各种监管资源，从理论上能实现我国对食品安全的统一监管、集中监管，实现食品安全监管在整个供应链环节的无缝对接。我国新的食品安全监管体制较以前的监管体制相比，特点概括起来如下:

从监管模式的设置上看，新的食品安全监管体制改变了我国原来的分段监管模式，采用统一监管、集中监管的模式。由三个部门对食品安全进行监管:农业部主管全国初级食用农产品生产的监管工作;国家卫生和计划生育委员会(以下简称:卫计委)负责食品安全风险评估与国家标准的制定工作;国家食品药品监督管理总局(以下简称:食药总局)对食品的生产、流通、消费环节实施统一监督管理［1］。而我国原有的食品安全监管采取“分段监管为主、品种监管为辅”的模式，其监管体制框架如图2所示。其中，国务院食品安全委员会统筹指导食品安全工作;农业部主管全国初级食用农产品生产的监管工作;卫生部承担食品安全综合协调及食品安全国家标准制定的职责;国家质检总局、工商行政管理部门和食品药品监督管理局则依次对食品供应链上的生产、流通、餐饮服务活动进行监管［2］。

图2 我国原有的食品安全监管体制框架Fig.2 The original framework of food safety supervision system in China

从监管权力的配置方面看，新的食品安全体制权利配置依旧混乱不清。首先是横向权利的配置，农业部和食药总局仍然是监管主体，分别拥有相应的监管权;其次是纵向权利的配置:我国对食品安全监管依然采取双重管理模式。我国政府为了巩固地方政府负总责的既定格局，仍由地方政府对食品安全总负责，对食品安全仍采取属地管理模式，同时，地方政府在本级监管机构人事任免上仍将要征集上级机构的意见［1］。

2 我国新的食品安全监管体制探讨

2.1 食药总局如何实施统筹及综合协调职能?

在新的食品安全监管体制下，食药总局对食品安全问题最终负责。其中，食药总局承担原国务院食品安全委员会的日常工作，统筹指导食品安全工作，对食药总局、农业部、卫计委的工作进行综合协调［1］。那么，食药总局如何协调与农业部及卫计委的之间的关系?

2013年3月以来，国内发生了农夫山泉“质量门”事件，国内有一些媒体包括:21世纪网、《京华时报》等上有很多关于农夫山泉天然水质量问题的消息。农夫山泉的“质量门”事件其实是一场“标准门”事件，正是由于各种标准的不统一而造成的。农夫山泉的“质量门”事件暴露出食药总局未能很好地承担起食品安全的综合协调、健全协调联动机制的职责。那么，作为承担食品安全综合协调职责的食药总局应与进行风险评估、制定国标的卫计委协调好、沟通好，及早进行风险预防，及早发现我国食品安全标准中的乱象，及早制定出统一的国标。

2.2 食药总局如何整合下辖的食品安全监管机构?如何协调好其内设机构之间的关系?

此次的大部制改革，食药总局整合了原国家食品药品监管局、原国家质监总局、原国家工商行政总局在食品安全监管方面的职责，设17个内设机构，其中涉及食品安全直接监管的机构包括:综合司、法制司、食品安全监管一司、食品安全监管二司、食品安全监管三司、稽查局、应急管理司、科技和标准司、新闻宣传司，各司局级机构职责分工清晰［1］。其中，为了对食品安全实施整个供应链上的统一监管、集中监管，食药总局下设食品安全监管三司，其中，一司负责食品生产环节的监管;二司负责流通及消费环节的监管;三司承担食品安全统计工作，开展食品安全风险预警与风险交流工作［1］。那么，食药总局下辖的司局级单位众多，如何清晰划分各司局级机构的职责，加强各机构的沟通与协调?这是亟待解决的问题。

2013年5月以来，我国的一些城市发生了老鼠肉冒充羊肉事件。老鼠肉冒充羊肉事件反映出我国食品安全监管中的漏洞:究竟是哪个环节监管出的问题，是生产环节、流通环节还是消费环节?为什么羊肉生产场所无人检查?为什么添加违禁明胶、胭脂红、硝盐等的假羊肉没人检验检疫?为什么农贸市场无人检查?为什么使用假羊肉的餐饮企业无人检查?应该说此次的老鼠肉冒充羊肉事件，位于生产、流通、消费环节的食品安全监管机构都有责任，是食品供应链上各个环节监管不作为的结果。在食品安全监管中，清晰划分职责是安全监管的前提，同时，为了避免监管漏洞，各监管机构之间还应定期、不定期的会晤、沟通与协调。

2.3 食品安全监管部门如何协调好与其他涉及食品安全的部门之间的关系?

本次大部制改革的结果是食药总局对食品安全最终负责。但由于食品安全涉及面广，食药总局会与其他的一些涉及食品安全的部门:国家质检总局、国家工商局、商务部、公安局部及国内媒体等有业务方面的联系。那么，食药总局如何协调好与其他各部门之间的关系?

在2013年3月开始发生的农夫山泉事件中，面对农夫山泉与《京华时报》的争论，面对中国民族卫生协会健康饮水专业委员会把农夫山泉从该行业协会中除名。尽管2013年5月6日和5月10日《南方周末》和《人民日报》相应发文，但仍打不消公众的疑虑:农夫山泉的天然水能不能喝?哪个部门该做一个权威的监测，给公众一个权威的检测结果?面对食品安全问题或食品安全隐患，作为食品安全监管总负责的机构，食药总局应及时去统筹、去协调国家相关的权威质监部门和媒体，应对农夫山泉产品进行权威的监测并及时的、客观的披露相应的监测结果［3－4］。

2.4 食药总局如何监管地方政府的食品安全执法工作?

此次大部制改革，为了巩固我国地方政府对食品安全负总责的既定格局，由地方政府对食品安全总负责，对食品安全采取属地管理模式［1］。而属地管理最大的问题是容易发生地方保护主义。那么，如何避免地方保护主义?食药总局如何监管地方政府的食品安全执法工作?

在此次的农夫山泉“质量门”事件中，为什么一些消费者对2013年5月10日《人民日报》刊登的《农夫山泉抽查合格率100%》的信息有疑虑［4］，最终原因是因为抽检结果来自于浙江省质监局和浙江省卫生厅的接受采访时确认的，消费者深恐地方保护主义。同时，在农夫山泉“质量门”事件中，浙江省卫生厅和浙江省质监局没有任何责任吗?正是地标滞后于国家标准，才导致企业无所适从。直到2013年4月20日，浙江省卫生厅才刊登了《关于对媒体反映瓶装饮用天然水适用标准情况的说明》，农夫山泉天然水执行的地标才得已废弃。农夫山泉的“质量门”事件暴露出我国的食品安全监管属于事后监管，风险分析及预测能力较差。那么，在食品安全监管中，食药总局如何才能更好地监管地方政府的执法工作，同时又能做到风险分析与风险预防呢?

表1 美国的监管部门及其职责Table 1 The supervision department and regulatory responsibilities in U.S

3 发达国家的食品安全监管体制及对我国的启示

3.1 发达国家的食品监管体制现状

3.1.1 美国的食品安全监管体制 美国成立了由最高级行政长官总统领导的食品安全委员会统一监管食品安全，其框架如图3所示。

图3 美国的食品安全监管体制框架Fig.3 The framework of food safety supervision system in U.S

美国食品安全监管体制的特点是一个部门主要负责一种或数种产品的食品安全监管工作，各监管部门职责清晰［5－6］，美国食品安全监管部门及职责见表1所示。在食品安全监管权力的配置方面，美国全国范围内的食品安全监管由美联邦政府负责，而各州内的食品安全监管工作主要由州政府负责，美国自上而下采取垂直一体化的食品安全监管模式。在食品安全的监管方面，由联邦政府总负责，其不依赖于地方州政府。为了了解、掌控更多的食品安全信息，美联邦政府每年会向全国各地派驻大量的食品安全信息调查员。为了应对食品安全问题，美联邦政府在全国各地设立了多个食品安全检验中心随机监测食品安全问题，而对于紧急的、突发的食品安全事件，美联邦政府会授权当地的食品安全检验机构按照自己的程序和方法检测食品安全，费用则由联邦政府承担［5－7］。

3.1.2 日本的食品安全监管体制 日本的食品安全监管机构主要由三个隶属于日本内阁的政府部门组成:农林水产省、厚生劳动省及食品安全委员会，日本的食品安全监管体制如图4所示。其中，农林水产省和厚生劳动省在监管职责上既分工又合作，且各有侧重。农林水产省主要负责生鲜农产品及其粗加工产品的安全性问题，主要侧重农产品的生产和加工环节的监管工作;厚生劳动省主要负责进口食品及农产品以外的其他食品的安全性监管工作，主要侧重进口和流通阶段［8－9］;而食品安全委员会则独立于其他政府部门，其最高决策机构由7名委员组成，他们是来自民间的食品安全专家，由国会批准并由首相任命。食品安全委员主要协调农林水产省和厚生劳动省的食品安全监管工作，并且对它们的工作进行监督及检查［8－9］。

图4 日本的食品安全监管体制框架Fig.4 The framework of food safety supervision system in Japan

3.2 发达国家食品安全监管体制对我国的启示

3.2.1 强化中央政府对食品安全的直接监管 国内近几年来屡屡发生的特大食品安全问题带给大家的警示是:提供食品安全监管责任早已超出了地方政府的监管能力，我国应强化中央政府对食品安全的直接监管、垂直监管。美国和日本的食品安全监管职责均由美联邦政府或中央政府总负责，由美联邦政府或中央政府对地方政府实施垂直一体化监管;而我国新的食品安全监管体制是由地方政府负总责食品安全问题，在食品安全监管上，中央对地方政府的依赖性过强。

3.2.2 加强各监管部门的综合协调 美国与日本重视食品安全监管部门之间的沟通与协调。以多部门、分品种监管的美国为例，虽然食品安全的监管职责分布在不同的部门，但却通过以“品种监管为主”的方式来避免各部门间的相互扯皮，同时通过定期的会晤机制来加强食品安全监管部门之间的沟通与合作。日本虽然采用分段监管模式，却专门设立了食品安全委员会协调食品监管部门之间的关系，且食品安全委员会独立于其它的政府部门。

4 整合期对我国食品安全监管体制的建议

4.1 成立中央食品安全委员会以加强各监管部门之间的综合协调

在大部制改革背景下，我国应成立专门的中央食品安全委员会，其应直接对国务院总理负责，而成员应由不受部门利益影响的、来自民间的食品安全方面的专家组成。中央食品安全委员会应综合协调各食品安全监管部门的工作，农业部、食药总局、卫计委应各司其职。创新的食品安全监管体制框架如图5所示。

图5 创新的食品安全监管体制框架Fig.5 The innovative framework of food safety supervision system in China

4.2 改变属地监管为垂直监管，加强省级以下的食品安全垂直监管

由于食品安全意义重大，涉及面广，早已超出地方政府的监管能力，我国应强化食药总局对食品安全的直接监管，由食药总局对地方政府实施垂直监管。在食品安全监管问题上，食药总局不应依赖于地方政府。全国范围内或者省际范围内的食品监督执法由省部级监管部门负责，地方范围的食品安全问题应由地方政府负责。为搜集、监控食品安全的信息，食药总局应充分利用本次大部制改革设立的10名食药稽查专员［1］。对于紧急性、突发性的食品安全事件，食药总局应利用各地的食品安全检验机构或质检中心按照自己的程序和方法检验食品安全问题，费用应由食药总局支付。

4.3 建立各食品安全监管机构之间长效的沟通、协作机制

我国应建立同级食品安全监管部门之间(部级部门、司局级部门、地方政府之间)、上下级食品安全监管部门之间(省部级监管部门与地方监管部门)，食品安全监管部门与其他部门之间(食药总局、农业部与国家质检总局、国家工商局、商务部、公安局)长效的沟通、协作机制。各监管部门之间应保持良好的合作关系，定期会晤与沟通。涉及食品安全监管的上下级部门之间、同级部门之间要根据实际工作需要随时组成联合执法小组，定期、不定期地联合监督执法，从而确保我国食品安全的国家级战略定位不动摇。

4.4 完善各级官员绩效考评体系，设立官员问责制、引咎辞职制及退出机制

我国应针对中央及地方各级官员建立起一个全面的绩效考评体系。在设置绩效考评指标体系时，不应仅仅局限于发展经济的指标，应考察带来社会效益的绿色经济指标。对一些发生重大食品安全问题的地区，对其主管领导应采取问责制;同时，对于因渎职而发生重大食品安全问题的主管领导应采用引咎辞职制，并对问责官员及引咎辞职官员实施官员退出机制。

4.5 严刑峻法，提高食品安全违法犯罪成本

食品安全问题的解决，除了行政体系的监管，法治的健全也同样重要。当前，我国的《食品安全法》只规定涉事企业会被停止生产、销毁产品、没收所得、处以罚款，而消费者仅可以要求厂商支付价款十倍的赔偿金。类似此种微乎其微的惩罚，只会造成了食品安全违法成本过低。我国对于食品安全问题应重拳出击、严刑峻法，即可变革《食品安全法》，提高食品安全的违法犯罪成本，给不良的商家以足够的震慑，才能够使我国的食品安全问题得到根治。

［1］国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/2013－05/15/c_124716397_4.htm.2013.5.15.

［2］米春改.法律 中华人民共和国食品安全法［M］.北京:中国人民共和国年鉴.2009:975－976.

［3］白剑锋，郝迎灿，吕毅品.农夫山泉仍有疑团未解 主管部门不该躲猫猫［N］.北京:2013－05－07.

［4］农夫山泉抽查合格率100%［N］.北京:2013－05－10.

［5］王耀忠.食品安全监管的横向与纵向配置－－食品安全兼顾的比较与启示［J］.中国工业经济，2005(12):64－67.

［6］刘先德.美国食品安全管理机构简介［J］.世界农业，2006(2):45－47.

［7］刘录民.我国食品安全监管体系研究［D］.杨凌:西北农林科技大学，2009.

［8］马伟锦，张正军.日本的食品安全保障体制及对我国的启示［J］.经营与管理，2010(10):31－33.

［9］张守文.发达国家食品安全监管体制的主要模式及对我国的启示［J］.中国食品学报，2008(12):2－4.