档案利用权利的限度及其科学控制

叶芳

摘要：从《档案法》及其实施办法的文本解读上看，它们在涉及公民或组织对开放档案的利用行为时，似乎都有意或无意省略了“权利”一词，而且通篇法律文本也未设计对公民档案利用权利进行保障或救济的任何措施。因此，笔者认为，迄今为止在我国有关法律法规中档案利用权利并未被确认，它尚未成为一种法律权利，仍然只是一种应有或事实上的权利。

关键词：档案利用；权利；科学控制

随着公民权利意识的觉醒和权利要求的提高，档案利用权利也应进行适度扩展。这种权利扩展首先体现在对档案法律政策设计上的要求。

1.设计覆盖文件管理全流程的信息开放政策

《政府信息公开条例》中指向的客体对象是处于形成、处理或保存等所有阶段的政府信息，某一政府信息只要属于主动或被动公开的范围，不管其运动到什么阶段或收藏与保存在什么地点均应公开。这就意味着保存在机关业务部门或文书处理部门、机关内部档案部门和国家档案馆等不同地点的政府信息均应执行统一的开放政策。但与此不相容的是，《档案法》对处于国家档案馆保存阶段的档案开放政策则另有具体规定，而且这些规定又与《政府信息公开条例》的规定存在矛盾冲突。从法律位阶和政策效应上来看，《档案法》对《政府信息公开条例》中的相关内容具有否定作用。这就导致了在文件全流程管理中，现行、半现行文件的开放政策适用《政府信息公开条例》，而非现行文件的开放政策适用《档案法》。由于《政府信息公开条例》是以“公开为原则，不公开为例外”作为立法指导思想，而《档案法》及其实施办法和有关规定强调的是以“档案保管和控制”作为立法指导思想，所以说《政府信息公开条例》的开放度明显高于《档案法》及其实施办法和有关规定。这就导致了现阶段我国文件与档案开放利用政策中存在着明显的前松后紧现象，即处于现行与半现行阶段的文件开放利用政策相对宽松，而处于非现行期的文件（即国家档案馆的档案）开放利用政策却相对严格，显然，这不符合伴随着时间推移，信息机密性递减而其作用范围应该逐步扩大的一般规律。因此，提高《政府信息公开条例》的法律位阶或制订《文件与档案法》（或称为《文件法》）将有利于从文件管理全流程上统一文件与档案的开放政策。

2.形成对档案利用权利科学控制的基本机制

正如前文分析的一样，档案利用权利是有限度的，对档案利用权利的限度必须进行科学的分析和控制。对档案利用权利的科学控制可以分为两个层面：一是对档案合理利用行为进行合法化确认；二是从源头上设计档案开放与公布权行使机制。

对档案合理利用行为进行合法化确认是在对档案利用行为进行合理化程度分析的基础上，通过法律法规对这些合理利用行为进行认可的过程，它影响和决定着档案利用权利本身的内容及其可能实现的广度和深度。由于档案利用过程中不同信息权利之间矛盾冲突的普遍存在（例如档案控制权与获取权的冲突、档案开放权与保密权的冲突等），这就决定了档案利用应是合理和合法的利用，并且合理的档案利用行为也应得到有关法律法规的确认，例如档案利用行为必须遵守著作权相关法律法规的规定。

如果仅就档案利用权利本身设计档案利用控制机制那么便是一种片面思维。这是由于档案利用是对已开放档案和未开放档案的利用，档案利用权利的实现在很大程度上受制于档案开放程度。因此，要建立和完善档案开放审查机制。笔者认为，在档案开放审查机制中起决定作用的是档案开放审查与决定主体的政策执行意识、能力与水平。从开放档案信息的义务与责任、对档案信息的理解力等方面看，档案开放审查和决定主体不仅包括国家档案馆，还应包括所有政府信息公开的义务主体。只要是政府信息公开义务主体依法开放与公布的档案，任何享有政治权利的公民、法人或组织无论出于公务或私人目的均可对其进行利用。

3.开发具有保障档案利用权利实现的文件管理系统

档案利用权利的实现依赖于数字档案馆或电子文件管理系统的功能完备。由于电子文件数量不断增长和种类日趋复杂，因此，开发建设功能完备的数字档案馆与电子文件管理系统就成为文件与档案利用权利实现的基本保证。从国际范围看，一些国家的数字档案馆或电子文件管理系统项目均将保障利用作为其建设的重要目标之一。美国国家档案文件管理局（NARA）建设电子文件档案馆（ERA）系统的重要目标之一就是要保障具有合法权利的政府部门及公众不管在何时何地都能利用文件与档案。突出“在线利用”的文件管理系统功能（而不仅是保管或备份功能）设计对推进有关主体档案利用权利的实现将产生重要的保障作用。

由于不同的权利主体基于同一档案客体对象会因利益目标不同而产生不同的权利类型并伴有普遍的信息权利冲突现象，因此，从权利协调与平衡的原则和要求看，公民或组织基于某一档案客体对象所产生的档案利用权利始终都是有限度的，它必然会受到档案开放或公布权、档案秘密权、档案作品著作权等相关权利的制约。因此，设计合理与合法的档案利用权利控制机制就成为我国档案立法的重要内容。