从三个维度认识与实践水生态文明建设

王茂林，欧阳珊

（1.水利部发展研究中心，100038，北京；2.水利部办公厅，100053，北京）

水利部深入贯彻落实党的十八大精神，印发了《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》，从保障国家可持续发展和水生态安全的战略高度谋划水生态文明建设。水生态文明内涵非常深刻，外延极为宽泛，深入理解和准确把握水生态文明的精神实质和内容核心，是推进水生态文明建设的重要前提。本文从生态文明、可持续发展治水思路、民生水利三个维度切入，对水生态文明建设进行多元分析和立体解读。

一、从现实的横向解剖看，水生态文明建设是全国生态文明建设的核心组成和极端重要的子系统，是水利行业推进生态文明建设的切入点和总抓手

水是生态之基、文明之脉。作为支撑整个地球生命系统的特殊资源，水在应对气候变化、净化生态环境、保护物种多样性等生态保障方面和孕育人类文明、传承民族精神等文化服务方面，都发挥着不可替代的作用，是生态文明建设的重要物质基础和空间载体。因此，在全国生态文明建设大局的“横切面”上，水利是重要领域、核心组成和极端重要的子系统。提出建设水生态文明，并不是独树一帜倡导一种新的文明形态，而是立足水利实际找准了水利在生态文明建设大局中的定位，找到了具有鲜明行业特色的生态文明建设切入点，从而将生态文明理念转化为水利部门具体工作部署和工作推动。各级水利工作者应围绕这一理念开动起来、调度起来、运转起来，做生态文明建设的引领者、推动者、实践者，在生态文明建设中勇于担当，做好表率，走在前列。

围绕十八大提出的优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设等生态文明建设四项重点任务，水生态文明建设要相应承担起四个重大职责。

第一，在国土空间开发中充分考虑水资源承载能力。推进水生态文明建设，必须按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，以水土资源承载能力和水环境容量为基础对国土空间进行有度有序开发。主体功能区划、产业布局、城乡规划必须严格进行水资源论证，符合水资源禀赋和条件。工业化城镇化要充分考虑所在区域水资源承载能力，在水资源严重短缺、水环境容量小、水生态脆弱的地区严控工业化城镇化规模。农业开发要充分考虑对水生态系统的影响，在农业用水严重超出水资源承载能力的地区实行退耕还水。要根据不同主体功能区定位确定水利发展任务，优化开发区域要着重提高水资源利用效益，重点开发区域要合理开发配置水资源，限制开发区域要加大水资源保护力度，禁止开发区域要严格禁止破坏水生态环境的水资源开发活动。要进一步优化水利基础设施布局和建设，逐步恢复并扩大河流、湖泊、湿地、草原和森林等水源涵养空间，大力提高水资源涵养能力。

第二，全面推进节水型社会建设。节约用水具有显著的经济效益、社会效益和生态效益，推进水生态文明建设，就要强化水资源节约保护，像严格土地管理一样严格水资源管理，像抓好节能减排一样抓好节水工作。要切实转变用水方式，在经济社会发展各领域和群众生产生活全过程充分节约水资源，珍惜好水、利用好水、保护好水。农业是最大用水户，节水潜力巨大，要继续把节水灌溉作为一项革命性措施来抓，做好灌区续建配套、末级渠系改造等工作，大力发展渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等节水技术，最大限度提高单位灌溉水量的农作物产量。要继续推进工业节水，通过改革用水工艺、革新用水器具，实现一水多用、循环利用。要在城镇生活中大力推广节水型产品，治理供用水环节跑冒滴漏等浪费现象。要继续建立健全水价制度，使水价能充分反映水资源稀缺程度和水资源开发利用保护成本，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源利用效率和效益。

第三，深入开展水生态系统保护与修复。长期以来我国经济的快速增长给水生态系统造成了极大压力，多地发生水源枯竭、水体污染、河道断流、湖泊干涸、湿地萎缩、地下水超采等现象，水生态功能大幅度下降。推进水生态文明建设，就要大力加强水生态系统保护与修复，扭转局地水生态系统失衡趋势，保持全国水生态系统健康和良性循环。一是转变观念，将水生态系统保护和修复理念融入水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护各方面和水利规划、工程建设、水利管理、监测评价各环节；二是搞好规划，将水生态治理和修复放在水利建设新增长点的高度，研究编制全国水生态系统治理和修复专项规划，确定各级各类水域保护修复的目标及任务；三是源头治理，严格禁止在重要生态保护区、水源涵养区、江河源头和山地灾害易发区开发建设，杜绝进一步损害水环境和水生态系统的行为；四是综合施策，采取小流域综合治理、造林绿化、坡耕地整治、淤地坝建设、生态修复等措施防治水土流失，推进污染严重河流湖泊水环境治理，充分发挥水生态系统自我修复能力；五是加强监测，研究建立生态用水及河流生态评价指标体系，定期开展全国重要河湖健康评估，为水生态系统保护与修复提供依据。

第四，大力推进水利制度和体制机制创新。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。推进水生态文明建设，就要建立健全体现生态文明要求的水利体制机制、水利管理制度与水利法规体系。要尽快出台水生态文明建设考核评价体系，把水资源消耗、水环境损害、水生态效益等指标纳入水生态文明建设考核评价体系，使之成为水生态文明建设的重要导向和约束。要完善水资源管理体制，探索组建国家水资源管理委员会，构建权责一致的流域管理制度，强化城乡水资源统一配置，统筹调度地表水、地下水和再生水，协调实施水资源保护和水污染防治。要落实最严格水资源管理制度，严格控制用水总量，遏制用水浪费，改善水环境质量。要加快水利重点领域立法进程，尽快完善流域管理、地下水管理、水资源节约保护、水资源论证、水权、河湖管理权等领域的法律法规，形成有利于水生态文明建设的水法规体系。要建立责任追究制度，对那些不顾水生态环境盲目决策、造成严重后果的人，追究终身责任。

二、从历史的纵向考察看，水生态文明建设是对可持续发展治水思路的继承创新，既考虑水的资源功能、环境功能、生态功能，也强调水支撑经济、创造经济、引领经济的功能

经济建设是党的中心工作，发展是党执政兴国第一要务。我们党推进生态文明建设，归根到底是源于对发展的反思，是顺应形势提升经济质量的根本发展战略。关于生态环境保护同经济发展的关系，习近平总书记曾强调，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。李克强总理也指出，绿色环境是难以估值的宝地，生态产业是挖掘不尽的宝藏，生态文明的工业化、城镇化孕育着前景无限的市场空间，催生着规模庞大的生态产业。

水是生产之要，是服务、支撑农工业等人类一切经济活动最重要、最核心的基础性要素，有水的地方才可能欣欣向荣，无水的地方则必然文明消失。水的经济功能怎么强调都不为过，特别是面对当前复杂的国际经济形势和国内经济下行压力，推进水生态文明建设，就要在传统水利向现代水利转变进程中，继续丰富完善可持续发展治水思路，既注重可持续发展，强调水的资源功能、环境功能、生态功能，也注重发展的速度和力度，强调水支撑经济、创造经济、引领经济的功能，充分发挥水利在稳增长、调结构、保就业、惠民生等方面的重要作用，在发展循环经济、低碳经济、绿色经济，推进产业转型升级中勇立潮头，为打造中国经济升级版注入强劲动力。

第一，加快水资源开发利用，为经济运行提供资源能源支撑。水资源的支撑经济功能主要体现为三个方面。一是粮食安全保障。水是农业命脉。目前我国具有灌溉条件的耕地仅占一半，节水灌溉面积又不足灌溉面积的一半，且普遍存在标准低、配套差、老化失修等问题，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。必须不断完善农田水利设施，提高农业抗御灾害能力，保持粮食稳产高产发展势头。二是经济安全保障。水的经济安全保障，最主要体现为水作为一种资源性生产要素，是市场生产的血液，对国民经济运行具有直接贡献作用。此外，水利作为一种基础设施建设，对于防洪抗旱保安及拉动内需、促进经济增长也有突出作用。新形势下要着力解决我国大部分大中城市供水不足问题，认真研究完善国家财政收入增速趋缓背景下水利投入的稳定增长机制，为新型城镇化建设和经济可持续发展提供有力支撑。三是能源安全保障。水能资源是清洁可再生能源，发展水电可节约煤炭、石油等消耗性能源，许多水电站还兼具防洪、供水、灌溉、生态、航运等经济社会效益。我国水能资源技术可开发量5.42亿kW，年发电量2.47万亿kWh，2012年水电装机容量2.49亿kW，年发电量8 641亿kWh，按装机容量统计开发程度为46%，按年发电量统计开发程度为35%，远低于发达国家60%～70%的平均水平，开发潜力巨大。与此同时，目前我国人均用电量与美日等国家差距很大。要实现2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的经济目标，必须保持较高能源供应增长速度，为国民经济运行提供充足、优质、清洁的水电保障。

第二，加快水利新兴产业布局，为经济发展创造新增长点。随着我国经济结构转型加快，资源环境约束加大，发展绿色经济成为大趋势。水利产业具有市场空间广、产业链条长、就业容量大等优势，是蕴藏巨大内需潜能的绿色富民产业。水生态文明建设要大力挖掘水利的经济潜能，壮大水利产业规模，增加绿色经济总量。一是在污水处理和再生水利用方面，国务院要求到2015年全国城市污水处理率达到85%，再生水利用率达到20%以上，“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划投资规模近4 300亿元，加大污水处理和再生水利用力度，有望带动产业链上、下游等相关产业发展。二是在城市水利基础设施建设方面，近年多地因暴雨发生严重内涝，暴露出城市排水防涝设施薄弱，加强下水道等防灾减灾设施建设，工程量巨大，且涉及钢铁、水泥等相关行业，对经济增长拉动效应将非常显著，必将成为新的经济增长点。三是在水生态科技方面，农业高效节水、城镇生活节水、城市雨水利用、水污染处理、再生水开发等新技术或新产品等都将创造巨大利润空间。以净水器为例，近两年太湖蓝藻、黄浦江死猪事件引发各地净水器热销，而2012年我国净水器市场普及率不到3%，欧美发达国家已高达70%，今后发展潜力巨大，仅此一项预计便可能形成一个千亿规模的产业。

第三，将山水资源优势转化为产业优势，为整体经济转型升级探索区域发展道路。将水景观与旅游业结合、与房产业结合、与城市建设结合，形成具有地方特色的绿色产业体系，既可以搞活水利、改善生态，也可以活跃市场、带动区域发展，是一举多得、费省效宏的举措。一是以水利风景区为载体，发展水旅游产业，集观光、娱乐、休闲、度假与科学、文化、教育于一体，实行市场化运作、产业化推进、企业化经营，发挥旅游产业综合性强、关联度高、拉动力大的优势，带动区域交通、商业、食宿等传统产业以及文化创意、影视娱乐、会展博览等新兴服务业发展；二是以城市水景改造为依托，因地制宜开展城市水系整治，充分发挥水系引擎带动功能，提高土地商业价值，提升土地出让收益，促进地方财政增收；三是以水生态文明城市试点为引领，探索不同区域水生态文明建设模式，总结试点经验做法，以点带面，为全面推进水生态文明建设奠定基础。

第四，推进用水方式转变，引领经济向集约生态型模式发展。我国从20世纪五六十年代就开始研究节水灌溉技术，20世纪70年代末80年代初开始工业节水和城市生活节水工作，节水防污型社会也已提出多年，但至今未能全面贯彻。究其根本原因，《中国可持续发展水资源战略研究综合报告》认为，提高用水效率不单纯是水资源本身的问题，而是一场涉及生产力和生产关系的革命。中国国民经济要实现长期持续增长，必须确保水资源安全。同样，要确保中国水资源安全，就必须下定决心推进经济转型、促进水资源节约高效利用。从水利行业来看，就要利用好最严格水资源管理制度这个抓手倒逼经济转型。要优化配置水资源，把有限的水资源科学配置给各区域、各行业，从宏观上提高水资源配置效率，从微观上提高水资源利用效率。要推进用水方式转变，用经济杠杆倒逼出节水习惯，促进经济布局战略性调整。要坚持以水定产业，以水定发展，因地制宜确定农业种植结构、城镇发展布局和工业产业结构，形成集约生态型经济结构。

三、从水利的生动实践看，水生态文明建设是对民生水利理念的丰富发展，从强调解决人民群众最直接、最迫切、最现实的水问题，上升到为了一切人全面发展的更高形态

习近平总书记在海南考察时指出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。这一科学论断从两个角度对生态环境作了准确定位。一是公共产品，生态环境由全体人共同享有、共同使用，不具竞争性和排他性；二是民生福祉，生态环境与每个人的生命健康息息相关，生态需求是最基本的民生需求。生态文明建设的出发点和落脚点都是为了人和人的全面发展，水生态文明建设也要坚持以人为本，坚定树立和发扬民生水利理念，围绕满足人的多样化水需求，统筹生活用水、生产用水、生态用水，兼顾城乡公平、区域公平、代际公平，为一切人的全面发展提供丰富优质的水产品和水服务。

第一，回顾过去，要坚持多还旧账，尽快补齐水利基础建设短板。近年，党中央、国务院高度重视水利工作，加大对水利的政策支持和资金投入，水利基础建设明显加强。但由于历史欠账较多，与交通、能源、通信等国家重要基础设施相比，水利发展仍明显滞后。特别是在贫困地区、革命老区、民族地区、偏远山区，不少群众饮水、用电、防洪安全等基本水问题还没得到有效解决。水生态文明建设必须坚持把保障人民群众最基本的用水需求作为首要任务，继续以农村为重点、以中西部欠发达地区为主阵地，强化防洪薄弱环节，大兴农田水利，推进重点水利项目建设，加强水土资源节约保护，逐步缩小区域和城乡之间的水利发展差距，实现水利基本公共服务均等化。

第二，审视现在，要顺应时代要求，满足人民群众多样化水需求。现阶段，我国人民总体上温饱无虞，迈向小康，对生命健康更加关注，对生活品质更加重视，对清洁水资源、宜居水环境、优美水景观、健康水生态、丰富水文化更加向往。水生态文明建设要把满足人民群众更高层次的水需求作为方向，建造一批水源连通工程、水源涵养工程、水源置换工程等现代化水利工程，实现多水源统筹调配，为人民群众提供优质水资源。实施控源截污、清淤疏浚、造林绿化、湿地修复等水系综合治理，提高水质达标率、木草覆盖率和水土流失综合治理率，打造山青、水净、河畅、岸绿的舒适水环境。依托河湖水系基本形态，综合考虑山地、林地、农田分布，建设河湖生态区、滨水观光区、湿地风貌区等水利风景区群落，构筑亲水家园、滨水游廊、绿色航道等优美水景观。尊重水生态系统完整性，实施河道疏通、退耕还湖、地下水回灌、生物操纵等手段，保持河湖生态水位，提高水体净化能力，保护水系生物多样性，维系健康稳定的水生态。加强传统水文化遗产的整理、发掘和保护，深入水文化理论研究，提升水利工程的文化内涵和文化品位，不断丰富水文化的物质、制度、精神载体，推动水文化蓬勃发展。

第三，展望未来，要体现代际正义，保障后代人的合理用水权利。建设生态文明的终极目标是要实现中华民族永续发展。推进水生态文明建设，要把实现水资源的永续利用作为奋斗目标，适度约束当代人的用水行为，给子孙后代留下足够的生存发展空间。一是严格管理手段，以落实最严格水资源管理制度为核心，为子孙后代守住用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，杜绝透支使用水资源。二是完善制度保障，建立健全水生态评价指标体系、监测体系、预警体系，探索水污染费、水环境税征收办法，完善绿色绩效考核制度，建立体现生态价值和代际补偿的水资源有偿使用制度和水生态补偿制度。三是强化补救措施，通过实施华北地下水回灌、水生态水环境修复、退耕还湖、工农业节水等措施，扭转水生态恶化趋势，逐步恢复水生态平衡；鼓励开发利用雨水、海水、再生水、苦咸水、矿井水等非常规水资源，增加水资源储量。四是加强宣传教育，增强全社会节水惜水意识，推动全社会爱水护水行动，让“人水和谐”的观念深入人心，夯实水生态文明建设的思想基础。

综上，由生态文明建设衍生出来的水生态文明建设，与可持续发展治水思路、民生水利理念相互联系、相辅相成、相互促进，三者共同构成中国特色水利现代化的有机整体。要在推进水利改革发展进程中，进一步树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，大力推进水生态文明建设，实现发展经济、改善民生、保护生态的共赢。

[1]国务院.国务院关于加强城市基础设施建设的意见 （国发 〔2013〕36号）[R].2013.

[2]李国英.2013中国水利发展报告[M].北京:中国水利水电出版社，2013.

[3]田中兴.合理开发水能资源 促进低碳经济发展[J].中国水利，2011（8）.

[4]李文华.生态文明与绿色经济[J].环境保护，2012（11）.

[5]中国工程院21世纪中国可持续发展水资源战略研究项目组.中国可持续发展水资源战略研究综合报告[J].中国水利，2000（8）.