价值·目标·途径:社会治理创新的系统思考

□张凯兰

(中共长沙市委党校公共管理教研部，湖南长沙 410004)

党的十八届三中全会决定指出:要创新社会治理方式，提高社会治理水平，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。从“社会管理”到“社会治理”，标志着执政党治国方略的重大转型，这既是对西方治理理论的积极借鉴，又是中国特色社会主义理论的重大创新，也是对近年来我国社会管理创新实践的总结与提升。新的理论创新必将带来新的实践创新。社会治理创新必须从价值、目标和途径等维度进行系统思考、统筹推进，才能不断提高其科学化水平。

一、价值:公平正义、多元协商、合作共赢

人类的一切活动都蕴含着价值，制度设计同样蕴含着价值。美国社会学家罗伯特·派克(1932年)到燕京大学讲学时提出:任何制度形成都是有价值基础的，任何制度形成时无不带着价值色彩。这个带有价值色彩的东西在维系着制度的运行，不管人们是否认识到这点。［1］对现代社会人类活动的考察，如果不基于价值的高度，不仅在理论上会陷入纷争，在实践上也会出现有害的行为与结果。纵观近年来各地社会管理创新的实践探索，可以看到，其重心大多放在具体方法上。这些方法，从短期来看，确实一定程度上起到了维护社会稳定的作用。但方向在前，方法在后。缺乏正确的价值取向，社会管理创新的实践可能陷入误区，甚至走向岐途，尤其是在当前各级地方政府面临诸多压力和挑战的情况下。因此，价值作为社会治理创新的起点应当首先确立。价值的确立对于社会治理具有导向作用，有助于人们思考社会治理创新应该确立怎样的制度目标，应该通过怎样的公共政策来实现这些目标。价值还能成为维系各社会治理主体在社会实践中的重要力量，这种力量通过无形的价值理念作用于现实的社会制度和公共政策，成为社会治理可持续发展的基石。

所谓“治理”，按照联合国全球治理委员会(CDD)的界定，是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程。”［2］P23社会治理与社会管理既有共同的价值基础，又有其特有的价值取向，即:公平正义、多元协商、合作共赢。

公平正义是社会治理创新必须遵循的首要价值。罗尔斯认为，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”［3］P1，温家宝也曾指出，“让正义成为社会主义国家制度的首要价值”。［4］可以说，公平正义是一个社会永恒的核心价值，它是现代社会的基本理念和基本行为准则。社会公正既体现在观念层面也体现在制度层面。总体而言，社会公正是指全体社会成员能够共享社会经济发展成果，每一个社会成员的自由发展都有充分的空间。具体而言，现代意义的社会公正是由以下四个原则共同构成的有机整体:一是基础性基本权利的保证，即保证原则。该原则强调的是一个人来到世上，便具有不证自明的基本权利，即基本的人权，这是社会公正的底线。二是机会平等，即事前原则。该原则强调的是为每个社会成员的自由发展提供平等、充分的机会，包括起点和过程的平等以及承认并尊重社会成员在发展潜力方面的“自然”差异以及由此所带来的某些“不平等”。三是按贡献进行分配，即事后原则。该原则最直接地体现了社会公正原则的兑现程度。四是初次分配后的再调剂，即社会调剂原则。该原则强调的是立足于社会的整体利益，对初次分配后的利益格局进行必要调整，使社会成员普遍地不断得到由发展所带来的收益，进而使社会的质量不断有所提高。［5］P2－4

传统社会管理强调，政府是管理社会公共事务的唯一主体和权力来源。政府以其政治权威和国家强制力，集中掌握与控制社会的各种资源，其管理触角可以渗透和延伸到社会的每一个领域。然而，我国自20世纪70年代末改革开放以来，非政府组织以及各种各样的社会力量不断出现并壮大。在这一多元化的社会背景下，传统的国家和政府权威受到挑战，政府必须放下“家长”的姿态，主动成为社会多元交往互动体系中的一元。因此，现代社会治理强调，除政府之外，社会治理主体还应包括市场营利组织、社会非营利组织以及社会公众等。经济社会发展的责任由政府单独承担转变为政府、市场组织和公民社会共同承担，从而建立社会治理的多元主体格局以及与之相适应的社会公共责任机制。在这样一个多元主体格局与公共责任机制中，社会公共事务的治理只能通过平等沟通、协商对话来运行。为了增强公共项目实施的效果以及在制定政策和解决问题的过程中反映公民和组织的多样性价值，治理力求积极地促成公众、私营组织和非政府组织间的共同合作关系。［6］P165

“合作治理”是对传统社会管理“公众参与”的超越，二者具有本质区别。“参与”意味着在治理过程中，各主体的地位是不平等的，一方为主其他各方为辅，而“合作”意味着各主体都处于自主、平等的地位。具体包含两层涵义:一是治理主体的法律地位平等，政府不能随意运用特权发布命令、强制相对方服从;二是机会平等，政府应当而且能够为市场组织、社会组织提供平等的参与机会，使各社会群体和公民个人能够自由表达其意愿，共同管理社会公共事务。在“合作治理”中，政府同样需要发挥引导作用，但是，参与其中的每一个主体对于涉及公共利益的任何公共事务，都能够平等地发表意见和积极地采取合作行动，从而能够使治理过程处在一个始终与整个社会互动的过程之中，能够把一切积极的、对治理有益的因素都吸纳到治理活动中来。［7］“合作治理”更不是不要政府，相反，对政府的治理能力提出了更高的要求，即进行战略的规划，成为“善治”的政府。

合作的目的是为了实现共赢。“共”表示要兼顾各主体间利益，“赢”表示要保证并促进各主体的基本利益。共赢理念是双赢理念在社会利益多元化背景下的扩展，它要求在处理双方和多方利益关系时，通过“1+1＞2”的机制，共同“把蛋糕做大”，从利益绝对化的简单对立走向互利互惠、共求发展的新境界。“共赢”价值包含以下内涵:前提是权利和义务相对等，不尽义务只享权利、少尽义务多享权力都不符合共赢的要求;结果要有利于各方主体基本利益的实现和健康发展，不能以牺牲他方的绝对利益而使己方受益;主要手段是交流、对话、合作、协商等，通过这些手段来调节各主体间的权利、义务以及利益。共赢反对一方对他方基本利益的侵犯，但不排斥各方在相互让步基础上的妥协。因为这种行为可能会更好地保护他方的基本利益，因此，多元利益背景下的妥协也是对正义的升华。［8］

二、目标:社会和谐、国民幸福

社会治理创新的目标是什么?基于公平正义、多元协商、合作共赢等价值基础的社会治理的目的又是什么?从宏观的、根本的目的来看，良好的社会治理就是要为国民创造幸福安康的生活;从微观的、具体的目标来看，社会治理创新就是要建设一个健康的和谐的社会。

人是社会的主体。社会治理从根本上而言在于满足人的本质的需要。英国哲学家休谟有句名言，“一切人类努力的伟大目标在于获得幸福”，亚里士多德亦说，“生命的本质在于追求快乐”，为国民创造幸福安康的生活理当成为一个执政党的最高执政理念和终极价值目标。英国著名经济学家亚当·斯密完成了《国富论》和《道德情操论》两部经典著作之后，他对《国富论》受到过度重视不喜反忧，因为他担心政府过分关注“国富”而忽视“民福”，进而产生“不道德情操”。

“发展问题”一直是工业化后全世界学术研究、甚至各国执政施政的热点，其核心概念是“社会发展”。尽管对这一概念有诸多理解和界定，但共识是有的:即“社会发展”是“促进人类福利的一种途径”，要使社会成员过上幸福、满足与富裕的生活。近年来，世界各国幸福理念的复兴也恰恰是人类对社会发展进行反思的结果，其实现需要新的社会治理方式。经济发展解决的是国民的物质生活问题，政治发展解决的是国家的政治生活问题，文化发展解决的是人们的精神生活问题，生态建设解决的是自然环境问题，社会治理则解决的是社会自身的问题，即建设一个健康的和谐的社会，确保社会充满活力又和谐有序，也就是为民众个人、组织提供良好的生存与发展的社会条件、环境与秩序。

具体而言，一个健康的和谐的社会必须具有以下三个方面的特质:

首先是能够让每一个公民都享有平等的发展机会。什么是中国梦?习近平总书记曾用通俗的语言表达:中国梦就是人们共享人生出彩的机会。机会平等是人全面发展的重要价值和原则。联合国《发展权利宣言》指出，发展权利是一项不可剥夺的人权，发展机会均等是国家和组成国家的个人的一项特有权利。机会平等的理念与准则可为社会成员提供广阔的选择余地和有效的发展空间，提供更高的发展期望，同时还提供发展的基本规则，从而激发现代社会的活力，提升社会进步的质量。［9］

“源于机会不均等的经济不平等，比机会均等时出现的经济不平等，更加令人不能忍受。”［10］P73当前中国社会之所以弥漫着“仇官、仇富”的怨恨心理与不满情绪，就是因为社会上存在的群体与群体之间、个人与个人之间的巨大差距，如:贫富悬殊、阶层固化等，很大程度上是源于机会不平等基础上的不公平竞争。当然，机会平等并不能确保结果的公平与公正。然而，基于机会平等基础上的竞争，也仍然会有结果上的差距，但只要机会平等，大多数社会成员是认同的。通过机会平等的竞争，成功者会感恩与回报社会;失败者也会自觉地反思与总结并不断提升自我。而基于不公平竞争产生的贫富分化，则会纵容富人的为富不仁行为，激发穷人的仇恨心理与敌对情绪。这种矛盾和冲突积累到一定程度，社会就会失衡、失序，进而影响整个社会的幸福感与安全感。

其次是社会能够鼓励人们遵守规则与维护社会秩序。和谐社会必须是一个健康的社会。在一个社会里，人们是否遵守规则，不仅是一个道德或规则意识的问题，很大程度上还取决于社会的健康与否。在健康的社会里，遵守规则会得到鼓励，破坏规则会受到惩罚，而在不健康的社会则完全相反。非制度化生存就是一个社会不健康的表现。非制度化生存是指，一个个人，一个企业，甚至一个行业，如果完全遵守规则就不能生存，只有违反或破坏规则才能生存。公路运输业就是一个典型的例子。在公路运输业，如果不违规、不超载，就只能赔钱。为了有所盈利，破坏规则就成为惟一的选择。［11］之所以会如此，亚里士多德对法治的经典诠释可以说明问题:法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。［12］因此，规则制度制定的本身并不等同于其必然会被遵守或被执行，人们是否遵守规则制度归根到底取决于利益的考量。如果，一个社会的规则制度不能为相关利益者自觉遵守，就需要从规则制度的目标与人们遵守规则制度与否的原因中去寻找答案。这，也是一个健康的和谐的社会必须具备的特质。

再次是社会能够给人们提供安全感与确定性。人本主义心理学家马斯洛提出的需要层次理论指出，人有一系列复杂的需要，按其优先顺序可以呈阶梯式排列:生理的需要、安全的需要、归属与爱的需要、尊重的需要和自我实现的需要，而其中安全的需要至关重要。安全感是影响人们幸福感、社会稳定性的重要因素。而由不确定性带来的焦虑感，又会大大降低人们的安全感。根据奈特(Knight.Frank H，1921)对不确定性的定义:人们无法预料和难以测度的变化，从不确定性产生的根源来看，可分为自然的不确定性和社会的不确定性。自然的不确定性，如天气、地震等，非人力能控制，而社会的不确定性，如制度体制机制等，则是人为所致，因此也能为人力所控制。［13］一个健康的和谐的社会，应该能够通过制度的确定性和可预期性，降低人们的焦虑感，从而提高人们的安全感和幸福指数。经济社会环境的确定性涉及社会保障制度、财富的稳定性、职业和收入预期的稳定性，以及货币稳定性等诸多因素。而这些因素只有一个健康的和谐的社会才能提供。［11］

三、途径:法治化、制度化

从近年来社会管理创新的实践看，较大程度上出现了“社会管理愈是加强，社会问题愈是增多”的怪象。究其原因，就是法治缺失，过度依赖行政手段对社会进行管制。创新社会治理必须走法治化、制度化的途径，加强政府的社会性规制。社会治理创新的总体思路即基于公平正义、多元协商、合作共赢的价值取向，依循法治化、制度化途径，建设一个健康的和谐的社会，为国民创造幸福安康的生活。

首先要强化法治思维。法治思维是一种整体性的社会思维，是一种国家治理的理念、视角和思路。它强调在社会治理的各种手段中，更侧重于法律规则和法律手段的运用，强调依法办事。［14］具体而言，作为行使国家权力、执行国家公务的政府机关及其公务人员，要切实依法行政，习惯并善于运用法治思维和法律手段处理经济社会发展中的突出矛盾和问题;作为非政府组织，要在符合社会公共利益的前提下，通过合法的渠道与方式维护利益群体及社会公众的权益;作为社会公民，要树立规则和契约意识，依法理性表达合理诉求，依法维护合法权益，而不是以“闹”的思维和方式去解决问题。如此，各社会主体的权利义务以及行为正当性与合法性的边界得以确立，社会的确定性与安全感得以提升。

其次要健全治理机制。良好的社会治理需要一系列的运行机制。这些机制主要有:一是市场经济条件下的利益均衡机制。所谓利益均衡机制就是在市场经济条件下，不同的利益主体有平等的博弈权利。多元利益主体的形成是市场经济的必然结果，这些主体有强有弱并不重要，重要的是无论强弱都拥有平等的、争取与维护自己利益的权利。建立健全有效的利益均衡机制是一个完善的市场经济体制不可或缺的组成部分。市场经济条件下的利益均衡机制包括:信息获取机制，公民可以通过参与听证、阅览卷宗等实现其知情权;诉求表达机制，公众对涉及自身利益的事项，可以表意、听证、举报、监督等方式进行表达;利益凝聚机制，公众，尤其是弱势群体，可以通过集体表达、集体谈判、沟通协商等方式将分散的利益要求加以凝聚和提炼;施加压力机制，弱势群体应有维护自身利益的特殊手段等。［15］二是社会资本积累机制。市场经济不仅使人们的经济利益出现分化，也使人们的价值信仰和思想观念出现分化，从而导致人与人之间产生社会距离，进而产生不信任感。在一个人与人之间缺乏信任的社会里，社会治理将缺乏必要的社会基础。因此，创新社会治理还需要健全能积累以参与网络、信任和规则为要素的社会资本的良性机制。这一机制能够促进人与人之间的良性互动，使不同社会群体进行有规则的、秩序化的交往，从而缩小不同利益群体之间的社会距离，弱化其矛盾，消解因利益不满而产生的不良情绪。也只有这样的社会才能提供一个良性的利益博弈的社会环境，无论是对个体还是群体。三是社会合作机制。“政府 、企业 、社会”的三维合作是社会治理的基本模式，通过在结构上互动、功能上互补、机制上互联，使国家社会上下联通、融合一体并相互促进、制约和规范，以增强社会的整体优势，达到预期的合作愿景，避免重蹈市场失灵、政府失灵或社会失灵的覆辙。［16］从政府与社会的合作而言，政府首先要进一步转变职能，加快实施政社分开，赋予社会组织更大的发展空间，激发活力，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用;要尊重社会组织在社会治理中的主体地位，为社会组织参与公共管理和服务提供政策与财税支持，使其能够有效承担社会治理的公共责任与职能;适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担;建立与完善向社会组织购买公共服务的长效机制，可引入合同制与项目制，一些公共服务的提供由政府“包办”转向社会“外包”。同时，还要提升社会自身的自主能力，在社会成员中倡导自助、助人和互惠的风尚。

最后要夯实治理基础。一是重建社会基础秩序。这些年来，我国对于官员腐败、信任危机等社会问题的治理不可谓不重视，然而收效甚微。究其原因在于许多社会问题已经处于不可治理状态，社会的基础秩序出现混乱。社会的基础秩序就比如城市的基础设施，一个城市如果没有道路、桥梁、管道、路灯等基础设施，或者这些基础设施出了问题，城市就难以运转，即使有再高级的汽车、再先进的管理。一个社会也是如此。一个社会的基础秩序出了问题，社会也难以健康、良好、和谐地运转。社会的基础秩序主要由基础性的制度与基本的伦理道德规范组成，前者包括社会信用制度、现金管理制度、收入记录制度等，后者包括正直、诚信、尊严等，二者缺一不可。重建以基础制度和道德规范为主要内容的基础秩序，已是刻不容缓。［11］二是加强社区建设与发展。城乡社区是社会治理最主要的基层载体。然而，我国现代意义上的社区发展并不成熟。无论是在城市社区还是农村社区，都存在居民意识和社区归属感较低、社区参与积极性不高的现象。社区发展的不成熟，也反映出我国社会发展的不成熟。社会发展的成熟程度必然制约社会治理的水平。社区的建设与发展，重点在构建与完善社区支持网络，促进居民之间的团结互助，提高其福利和生活质量，从而增强社区的认同感和归属感，提高社区居民的自治程度。可从居民审议社区管理议题与决策入手，提高居民参与社区管理的热情，拓展与畅通居民参与社区事务的渠道。三是构建并完善以公正为核心的社会政策。对于一个健全的现代社会而言，经济政策与社会政策缺一不可。经济政策的首要价值是效率，社会政策的核心价值是公正，二者不能互相替换，更不能以经济政策代替社会政策。如果一个国家的社会政策不能成为独立的体系，就会仅仅作为经济政策的附庸。而一个国家想要仅仅通过经济政策来达成社会目标，则永远不可能实现。社会政策主要是围绕生存权、健康权、受教育权、工作权、居住权和资产拥有权等人的基本权利而制定，具体包括:社会福利与社会保障政策、文化教育政策、医疗卫生政策、城市规划与住房政策、人口政策、劳动就业政策，等等。

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