以要素市场化配置撬动经济结构调整

李魁

以要素市场化配置撬动经济结构调整

李魁

破解经济的结构性扭曲，关键要找准行之有效的突破口。要素市场化配置改革叠加了正向激励机制和反向倒逼机制，旨在改变行政配置方式，促使要素高效配置、充分流动和优化重组，不光有利于要素集约节约利用，实现合法配、合理配、优质配、高效配，更重要的是以“四两拨千斤”撬动经济结构加速调整。浙江作为市场化程度最高的地区之一，要率先为要素市场化配置改革趟路，在海宁试点经验的基础上，建构一套具备较强的操作性、公平性、绩效性的配置制度，突破体制机制障碍，释放市场在要素资源配置中的决定性力量，让稀缺性要素资源尽可能最优化配置，最大程度地激发企业内生活力和转型动力，最大力度地撬动经济结构调整。

结构性扭曲的突破口

浙江经济提质增效的关键是破解结构性扭曲和技术性瓶颈。如何让创新驱动轮子转得更快，突破技术性瓶颈，提高全要素生产率，另当别论。单就结构性矛盾而言，如果结构调整优化不快，经济质量提升就会受影响。这个矛盾不同于周期性问题，熬一熬就会过去，不下狠心很可能积重难返。产业结构、城乡结构、市场主体结构、需求结构、人口结构、要素结构、能源结构、区域结构、税源结构等，或多或少存在一定扭曲。而且这些结构存在关联性和协同性，一种结构变化势必传导引起一系列结构变化。比如，低端的产业结构匹配的必然是低端的人口结构、税源结构、需求结构，城乡结构、区域结构等也会受影响，最终还反作用于产业结构。因此，结构性扭曲问题容易使浙江经济被低端锁定，陷入低水平循环。人均GDP一万美元左右是“中等收入陷阱”的重要考验期，而结构性扭曲是“中等收入陷阱”的关键瓶颈。打破低端锁定，越过“中等收入陷阱”，必须致力于跳出“低端产业链、低素质劳动力、低技术含金量、低附加值”的低水平循环。这既要多管齐下、多点发力、点面协同，让这些结构朝着“出低入高”、“退劣进优”的方向协同推进，更要抽丝剥茧，抓住要害关节，在支撑性、牵引力较强的结构上着力。

通常，我们把企业理解成一个由投入到产出追求利润最大化的“黑匣子”，“输入端”或者说“吃进的”主要是劳动力、资本、技术、土地、能源等要素，“输出端”是产品或服务，“吐出来的”是废水、废气、固废。结构调整可以从“吐出来”的东西去倒逼，比如节能降耗减排、治水治气治违等，也可以从“吃进去”的端口去调控。从后者来讲，就是让企业竞争性获取要素，从事后惩罚性的倒逼转向了事前主动性的调配，避免要素无效或低效错配，防止低端产能反复出现。经济结构扭曲很大程度上症结在于要素结构扭曲，如果要素不设门槛供向低端低效产能，那么产业结构很可能事倍功半。要素市场化改革就是要改变要素配置结构，作用于产业结构，继而左右需求结构、人口结构、能源结构等。所以，以纠正要素结构扭曲来促进经济结构调整，撬动点比较精准，撬动效应比较有效。

要素最优化配置的取向

充分竞争、自由流动配置的一般性要素，自然遵循市场规律，但对于公共部门实际拥有、控制的经营性、垄断性或特许经营性要素，比如用地、用能、用水、环境容量、财政专项等，尚未市场化配置。这类具有稀缺性、公共性特质的要素要达到最优化配置，必须着力解决价格性扭曲和效率性扭曲两个问题。所谓价格性扭曲，就是要素价格没有充分体现要素的稀缺性和要素利用的外部性，阶梯式、累进式价格体现不够充分，环境污染治理成本没有内部化。目前要素价格包含了资源的生产流通性成本，但没有充分纳入资源补偿、环境破坏的外部成本，要素价格低于甚至远低于真实价值。所谓效率性扭曲，就是要素没有完全流向效益最大化的目标，有可能配置到了低效企业或低效环节。如何优化配置公共性要素，最大化发挥其价值和对结构调整的撬动作用，真谛要义还是公平竞争、优胜劣汰。这靠行政机制难以充分有效实现，必须植入市场化逻辑，依据效益竞争性配置。

从长远看，这是趋势使然，而且一箭多雕。首先，要素约束越来越刚性，稀缺性越来越强，我们离要素供给的“天花板”越来越近。其次，要素配置应作为转型调整的“牛鼻子”来牵。要素获取能力强的企业应是亩产效益榜单上相对靠前的企业，拿不到要素的往往是低端企业或低端产能。这个“牛鼻子”牵好了，结构调整牵一发而动全身。再次，要素竞争性配置使各类要素朝着一致方向流动，这样要素最优化配置的叠加效应就更加明显，以往条条线线分配致使要素稀释化、低效化的现象就可以改变。最后，要素成本趋于合理。要素利用的部分成本外部化，企业不是最终的承担者，往往转嫁给了社会。基于市场化导向的配置机制和交易机制，把外部化的资源成本和环境治理成本内化为企业成本，让要素价格更好地反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益，是要素配置改革的大势所趋。

要素市场化改革的路径

要素配置改革路径应以市场化为导向、以亩产效益为核心、以差别化政策为手段、以精准化配置为目标，建立一把科学合理衡量企业效益的“标尺”，根据亩产效益引导要素流向，实现要素配置价值最大化。

（一）市场化导向。行政手段配置很难反映要素资源的真实稀缺程度，要素价值难以实现最大化，对结构调整的作用也难以充分发挥。让市场在要素资源配置中起决定性作用，实质就是明确效益评判规则，企业按照规则公平竞争、优胜劣汰，最终用效益规则替代行政规则。

一级要素配置市场重在评判规则的科学、合理。按照市场化配置的基本逻辑，要素应配给亩产效益好的企业，企业效益越好，要素倾斜力度越大。从海宁试点经验看，分行业分档次实行差别化要素配置，关键是评价规则要科学合理，能够体现企业效益与要素保障的匹配性。规则一旦制定好，就要发挥亩产效益这个“指挥棒”的导向作用，让要素按照规则向效益高的企业流动，杜绝政府有形之手对微观要素配置的直接干预，避免要素的违规配、无序配、劣质配、低效配，实现要素的合法配、合理配、优质配、高效配。

二级要素交易市场重在交易规则的公开、透明。通过要素二次配置，进一步提高要素利用效率。企业通过技术改造、工艺改进或管理优化，集约节约利用腾出来的要素空间，通过二级市场获得补偿性收益，真正体现了“谁保护、谁节约、谁受益”。从实际层面来看，浙江土地使用权是开放的，二级市场也越来越活跃，但是用能、用水、排污权只有一级市场，二级市场还没有形成，交易范围也十分受限。做好要素配置二级市场，需要构建集标准制定、信息发布、挂牌交易、价格评估、咨询服务为一体的要素交易平台，制定科学规范的二级市场交易规则和流程，统一信息披露、统一交易规则、统一交易确认、统一定价标准，鼓励和引导企业进场集中交易。二级要素交易平台，应鼓励社会资本参与，支持引入第三方机构运营。

（二）差别化政策。要把市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用很好结合起来，把亩产效益作为市场的“无形之手”，把要素差别化配置作为政府的“有形之手”，将企业亩产效益和要素差别化配置挂钩，实现要素利用最大化和企业效益最大化的双重目标。

首先，差别化的要素配置政策。根据企业亩产效益情况，在用地、用电、用能、排污权、城镇土地使用税、房产税、信贷、引进人才、申报项目等方面实施有区别的政策，包括差别化的电价、差别化的供地、差别化的地价（城镇土地使用税、房产税）、差别化的排污价等。政策导向不光是排出企业的效益榜，更重要的是通过企业亩产效益综合评价，对效益好的企业形成激励，触痛效益比较差的企业的神经。要进一步加大差别化价格实施力度，海宁市在城镇土地使用税差别征收上，采用了每平米最低3、6、9元三档，而根据国家有关规定，县级最高可征收每平米12元，小城市最高可征收每平米18元。要素市场化配置的面要进一步拓宽，除了用地、用能、排污等要素已经市场化之外，条件成熟的情况下，还要逐步拓展到财政专项、技改资金、用水等要素。而且公共性要素投向会影响一般性要素流向，比如用地、用能、环境容量重点倾斜的企业往往也是信贷支持、创新扶持、人才引进等的支持重点，这样就会联动形成各类要素优化配置的叠加效应。

第二，差别化的产业政策。行业属性不同要实行不同的产业政策。国家和浙江省明令禁止的高能耗、高污染的落后产能，不进行差别化评价，坚决予以关停并转；国家和浙江省大力鼓励的高新技术产业、战略性新兴产业、特色性主导产业等，在发展初期要给予特别性的扶持和培育，不能一味按照亩产效益来论英雄。与工业相比，服务业用能少、排污少，不适用工业评价指标体系，可探索建立亩产税收、亩产营业额为主的评价指标体系，引导现代服务业和高端生产性服务业发展。评价工业企业亩产效益，应进一步细分行业，体现行业差异性，增强企业之间的可比性。

第三，差别化的企业政策。企业分类分档要精细化，使政策的差别化与企业的差别化更好地匹配。企业有生命周期，处于不同发展阶段，效益可能大相径庭。对于处于投入期、成长期、还未进入成熟期的企业，以及新引进的企业，要区别对待，设置一定的过渡期。规模以下、占地较少，主要解决就业问题的民生企业，如果和规上企业同台竞技，可能难免淘汰命运，应该差别化对待，但是差别化政策尺度不宜过大，以免小微企业“逆向选择”，丧失“小升规”积极性。从海宁情况看，企业对租赁企业产值统计口径的问题反响较大，租赁企业的数量不在少数，可探索从出租企业中剥离，亩均产出按实际租用土地计算，实行单独评价，以体现公平性。

第四，差别化的县域政策。从实际情况看，要素市场化改革牵一发而动全身，难以一蹴而就，先应在适宜改革的市县推开，根据实际分步实施。第一步是县域范围内的要素市场化，第二步是县域间、市域内（设区市）的要素市场化，第三步是省域内的要素市场化。目前，各县市可借鉴海宁市要素市场化配置的思路，但由于产业结构、企业结构等存在差异，所以在具体指标设置和权重赋值上需要结合自身实际。评价指标变化必然牵涉到权重变化，需要反复模拟测算，更好地反映企业的真实效益。目前，县域层面的要素还是切块下达，对市县节能减排还有考核指标，如果要素市场化范围一下子铺得太大，要素流动可能会失去平衡。所以，需要在条件成熟的前提下，稳步推进要素跨区域流动配置。

（三）精准化配置。要素适得其所，就不能“漫灌”，需要“滴灌”，以体现激励或倒逼企业转型升级的精准性。通过要素精准化配置，既激发“重点扶持类”企业争先进位，增强转型升级内生动力，进一步提高亩产效益；也促使“鼓励提升类”企业你追我赶，加快机器换人、空间换地，向“重点扶持类”企业靠拢；还能限制“落后淘汰类”企业盲目扩张，倒逼企业加快整治提升或兼并重组。

首先，评价数据要精准。评价数据是否精准，直接影响企业效益评价，从而影响要素的精准配置。所以，要通过细致摸排，全面摸清企业数据，掌握准确的第一手数据，建立基础数据库。对企业的效益评价要细而又细、实而又实，对存在异议的数据要反复核实，摸清企业的用地、厂房面积和租赁情况，全面反映企业的经营业绩，做到数据真实、客观、可靠。一方面，体现激励性。比如亩均税收指标，促使企业通过分割出让多余土地或低效土地来提升亩产效益，激励企业如实报税。另一方面，体现强制性。建立企业申报业绩弄虚作假“黑名单”制度，一旦发现企业虚报经营业绩套取要素资源，纳入评价体系“黑名单”并给予惩罚性的要素配给限制。

第二，评价体系要精准。企业亩产效益是要素配置的参照坐标，亩产效益评价模型是衡量企业绩效的“标尺”。这根指挥棒直接指引企业转型升级的方向，所以要精准、客观，不能有偏、失准。指标设置、权重赋予要科学合理，真实反映市场主体绩效，体现改革的公平公正。关于指标的筛选，可选取亩均税收、亩均销售、亩均工业增加值、单位能耗工业增加值、排放单位COD工业增加值、单位GDP用水量、全员劳动生产率等指标，同时要结合各地实际，特别是不同的主体功能区，评价导向不同，评价指标不能简单复制。关于权重赋予，要依据评价的侧重点和发展的贡献度，实际操作中要反复模拟测算。如果是生态功能区，单位能耗工业增加值、排放单位COD工业增加值、单位GDP用水量等指标的权重可适当加大；如果是工业功能区，亩均税收、亩均工业增加值等指标权重可适当加大，等等，总之要实事求是，因地制宜。

第三，要素配置要精准。要素配置应多采用累进制，要素利用越高效，奖励力度越大；反之，惩罚力度越大。在土地配置上，通过提高用地持有成本倒逼企业退出低效用地，同时建立差别化、弹性供地模式，实行“带设计方案”、“带亩产效益方案”出让土地，将投资强度、达产亩均税收等指标纳入土地出让合同差别化管理，根据项目推进建设阶段建立开工保证金、竣工保证金、亩产税收达产保证金等制度。如果企业履行项目投资协议，全额退还各阶段保证金；如未能履约，实施一定惩罚性措施，避免“干一辈子企业不如圈一块地”的现象。

（四）高效化服务。效益评价面向千千万万家企业，核实数据、指标评价、分类分档、要素配给等工作需要大量反复沟通，差别化政策要一一落实到位，还要做到动态评价和实时监管，这需要公共服务无缝对接，落实工作责任、时效、标准、程序，全过程做到公开、公平、透明、高效。

一是审批精简化。推进要素市场化配置改革，必须以深化审批制度改革来配套，以审批制度改革撬动要素改革，特别是要素市场化配置改革在县域层面全面推开以后，需要赋予县域层面更多更灵活的审批权限，加快推进审批精简化、高效化，为企业松绑减负，激发企业主体活力。要创新土地要素审批方式，建立高效化的土地要素审批机制和流程，进一步提升土地要素的配置效率和水平。坚持企业投资需求导向，执行涉企事项审批负面清单，对负面清单之外的项目实行“先建后验”，推动从事前审批向事后监管转变，解决好“重审批、轻监管”问题，便于企业投资轻装上阵。

二是评价阳光化。市县政府是要素市场化配置规则的制定者、执行者、监督者，一定要按规则阳光化办事，不直接参与或干涉微观事务。建立全过程、全方位的公开机制，不光是政策要公开、结果要公开，过程也要公开，从头至尾做到阳光透明。企业的效益评价情况和要素配置情况要全面上网上报公示，接受行业监督和社会监督，让企业感受到公平公开公正。要加强政策宣传，特别是专题性的政策解读、典型性案例的宣传诠释，释放给企业强烈的改革信号，让企业对改革有合理预期，让企业有可学可随的样板，引导企业主动参与改革。

三是服务精细化。要素市场化配置改革，对存量企业是压力，对增量企业是引力。“凤凰满天飞”，最终到哪里落脚栖息，关键看政务服务和投资环境。政务服务一定要精细化，让好的“凤凰”得到好处，感受到公平，形成引力，以凰引凤。对存量企业而言，不能光向每家企业发出亩产效益“成绩单”和要素配置的“通知单”，更重要的是，通过对企业的“集体体检”，让企业能够主动横向对比，搞清楚在所处行业的位置和转型发力的方向。按照亩产效益高低和企业实际情况，开出针对性的“药方”，引导企业自查问题、自行整治、自我转型。要进一步创新评价工作机制，简化企业亩产效益评价操作，不为企业和基层增加过重的负担，尤其要探索类似按揭贷款、个人税金的智能评价软件，方便企业“预评价”，增强企业对改革的预期性和主动性。

作者为浙江省政府办公厅一处副处长