公共经济的道德哲学思考

胡道玖

(上海电力学院 经济与管理学院, 上海 200090)*

一、公共经济与公共选择理论

公共选择理论所传达的公共选择理念本质上是公共道德哲学，它可以作为规范公共经济行为的规范目标和要求。公共选择原则应该纳入公共经济的伦理规范中，并发挥主导性作用。分析公共选择理论及其传达的理念，有利于加深我们对公共经济支出的道德合法性的认识。

公共选择理论是诺贝尔奖获得者布坎南从政治制度的角度出发，根据“控制官僚主义特权的蔓延滋长”的需要而创立的。公共选择理论是对政府决策的经济研究。公共经济问题本身的固有属性决定了大多数公共经济问题的解决都可以吸收和借鉴公共选择理论。公共经济通常是国家公共利益与民众利益的最直接代表，而公共选择理论恰恰是用经济学的方法来解决政治问题的理论。这样，作为经济学分支的公共经济学就与政治学结合在一起了，公共经济政治问题也就成了公共经济的公共选择问题。现代市场经济下的公共经济不仅是提供公共产品的公共经济，更是公共选择的公共经济。从现实的角度讲，公共产品的公共经济供给问题是由社会公众通过公共选择来民主决策的，其效率要高于少数政府官员的单边决策。

公共选择理论的出现，不仅对现代公共经济与公共财政的伦理研究具有一定创新和方法论意义，而且对我国公共经济如何更好地进行规范与管理具有重要的启发意义。公共选择理论注重规则及规则选择，特别强调对政府的公共经济运行过程尤其是公共预算与支出乃至国有经济加以规范与约束，认为公共经济与公共财政的伦理功能就在于建立起人们都能遵守的公共经济运行规范以协调公共利益冲突，最终建立起民主的有监督的阳光公共经济。

(一)历史渊源

公共选择思想最初就产生于公共经济与公共财政理论，西方早期的公共选择思想大都来源于对公共经济与公共财政理论的研究，二者具有历史的关联性。瑞典经济学家维克塞尔(Knut Wicksell)认为,传统的公共经济与公共财政理论割裂了经济学和政治学的联系，在他的政治一致性原则中认为，如果一项公共支出要被批准的话，一般地，它必定含有这样的假定，即这种支出准备用于一种对全社会有益的活动，并且所有社会成员都无一例外地这样认为。[1]布坎南曾经在一篇题为《公共选择与财政理论》的论文中追述公共选择理论的产生过程时说：“毫不奇怪，现代公共选择理论的主要创始人都是一些受过欧洲公共财政理论传统训练的经济学家。”[2]

(二)公共选择与公共经济正义

公共选择与公共经济正义密切关联。公共经济正义原则的要旨是实现从个人偏好推导出来的“效率”标准和从外部价值尺度推导出来的“公平”标准相融合，但正如布坎南本人所说的那样,效率和公平不仅代表不同的、常常相互冲突的目标，而且他们在哲学上也是不同的，最终是从两套完全不同的价值准则中推导出来的。因此，公共经济“效率”与“公平”二重标准融合的实现只能依赖于独立于各利益集团、具有普适性质的制度设计，换言之，公共经济要实现正义原则，必然要设计出满足普通公民公共选择意愿的公共经济制度。

公共经济的非正义性是通过公共经济行为表现出来的。公共经济部门对于普通民众而言，既具有信息优势，又具有权力优势。如果公共经济部门失去规范与约束,难免会运用手中财政权能大肆“与民争利”，攫取垄断租金，形成对“纳税人”的实质性“掠夺”，这就毁灭了公共经济正义原则。唯有符合民众公共选择意愿的公共经济制度建设才能较好地解决问题，通过恰当的公共经济制度安排才能承载公民的平等，保障公民应享受的公共权利，从而使公共经济在公共选择的基础上获得其伦理的正当性。

(三)人性假设的关联

公共选择理论与公共经济伦理的人性假设在本质上是一致的。公共选择理论把人的行为纳入一个统一的“经济人”的分析框架，认为个人在参与政治活动时也是以个人利益的最大化为目的的，也以成本—收益分析为依据的。面临选择时总是倾向于选择能给自己带来最大收益的机会，用最有利于自己的方式活动。当个人由市场中买者或卖者转为公共经济的官员时，他们的品性不会发生变化。从事公共经济的人并不像传统政治理论所假设的那样，都是公益人即都是为公共利益而献身的人。事实上，参加公共经济决策的个人与市场决策的个人一样都是“经济人”，在公共经济与财政官员也是“经济人”，行政官僚和社会民众目标函数并不一致的情况下，怎样保证公共经济在提供公共产品时不输出自身的偏好？这些问题的解决都需要借助公共选择的分析工具。面对社会成员的偏好和不同的利益集团的压力，公共经济部门不可能计算出社会福利函数的最优解。公共经济部门与机构的组成人员和其他社会机构的组成人员一样，都是由具有个人动机和个人利益的个人所组成的；由这些个人组成的公共经济部门自然要把个人利益带进公共财政决策中。

公共选择理论与公共经济伦理的“经济人”假设很好地解释了公共经济低效运行的根本原因。 “公仆范式”与 “经济人”范式在公共经济部门官员身上形成了最具代表性的矛盾统一体。一方面，他们处于传统道德的约束之下努力地想实现社会福利最大化;另一方面，出于个人利益最大化动机，他们又面临了矛盾的选择。由此看来，如何立足“经济人”假设来规范与协调好公共经济管理者的公共利益与个人利益的道德冲突，是公共经济良性高效运行的必要条件。

(四)方法论的视角

从方法论的视角来看，公共选择理念是建立在个人主义方法论基础上的整体主义考量，这与公共经济道德哲学的方法论取向是基本一致的。公共经济要实现的主要目标是公共利益，而公共利益又不能是抽象和虚幻的东西，必须要落实到个体利益上来，否则，公共经济执行者就会以公共之名惠私我之实，而这正是堂而皇之的公共经济腐败的根源之一。公共利益必须最终具体到个体利益上来，公共选择理念所坚持的以个人主义方法论为基础的整体主义考量，正是以个人为感知的基本单位与出发点，从而也是判断成本和收益的基本单位；社会的成本和收益以个人的成本和收益为基础；进而社会福利的最大化以个人福利的最大化为前提。公共经济决策过程是为提供公共产品与服务以及提升公共利益而进行的公共决策。与对私人物品的价值判断一样，对公共物品的价值判断也是源于每个个人的效用函数。个人是公共经济决策的基本单位，也是公共经济决策的最终承受者。公共经济道德哲学要达致预定的公共和谐，撇开阶级属性，也应该是建立在个人主义方法论基础上的整体主义考量，这与公共选择理念的方法论基础本质上是一致的。

二、公共经济的利益关系分析

道德哲学的主要任务是协调和规范人与人之间的利益关系，对于公共经济的道德哲学思考，自然离不开对公共经济中存在的利益相关方及其利益冲突进行分析，从而凸显利益规制的必要性，以便在此基础上提出公共经济道德哲学的规范建议。

(一)利益主体的多元性

我国目前正处在公共需求快速增长和深刻变化的重要时期，表现为物质需求和精神文化需求的多元化。国际经验表明，一国的人均GDP从1000美元到3000美元的过渡时期，也是该国公共需求快速扩张的时期。公共需求以超常的速度增长，其结构变化也相当快，并逐渐由消费型向发展型升级。无论是城市还是农村，人们衣食支出的年均增长普遍低于总消费的增长，而医疗、文化、教育等方面的年均增长则大大高于总消费的增长。由于收入差距的不断扩大，社会结构和公共需求的主体进一步分化。随着我国经济结构和社会结构的快速变化，就业、人口、资源、环境等矛盾和问题日益显现，并使公共需求的供给面临严重不足。广大农民在义务教育、医疗、养老保障等方面潜在的公共需求开始转化为现实需求，尤其是上亿农民工日益强烈的基本公共需求，成为迫切需要解决的问题。公共需求的多元性导致了利益主体的多元性。现实情况表明，全面协调利益关系的关键，在于公共经济能够提供有效的公共产品和公共服务，以逐步适应全社会公共需求变化的新形势。利益主体的多元性，要求公共经济对利益分配格局作出重大调整，优先满足社会公众不断增长的社会公共需求。为有效地解决不断扩大的收入分配差距，公共经济关注的重点应从效率转到社会公平上，在公平与效率之间寻求新的、合理的协调与平衡。公共经济应当重视利益主体多元现状,把主要注意力放到协调重大利益关系上，放到公共产品提供上，放到着力解决社会公平问题上。

(二)利益冲突的复杂性

我国利益主体和需求的多元性，导致社会矛盾和社会利益冲突日益突出，社会结构进一步分化，社会矛盾更加复杂，这会引发一系列社会问题，加大社会风险程度。

拉美一些国家的实践告诉我们，这些利益冲突如果处理不好，不仅会激化社会矛盾，还会由此导致经济社会发展的中断或倒退。因此，适应全社会公共需求的变化，扩大公共经济与公共财政的公共服务职能，规范公共经济的公共行为，合理满足社会公共利益，是保持经济持续增长、解决错综复杂的社会矛盾和实现社会稳定发展的重要举措。

在我国当前公共经济领域中，公共产品供给的短缺以及公共服务的不到位，已是一个相当突出的问题。公共经济部门的公共服务职能比较薄弱，主要精力和大部分财力还没有用到社会事业发展和公共产品供给方面，并且对扩大和强化公共服务职能缺乏深刻的认识和紧迫感，这就更容易导致利益冲突的进一步扩大和复杂化。

(三)利益规制的必要性

中国作为一个转型经济的发展中国家，由于受经济发展水平等因素制约，公共资源供给不足，有待增进公平的地方也很多。公共经济面临的多元化社会利益冲突，要求公共经济部门发挥主导作用，规范公共经济的支出行为，把为社会公众提供丰富的公共产品和高效的公共服务理念当作首要目的。公共经济要获得伦理的正当性，就应当把自己的注意力集中到加快解决公益支出、社会保障等问题上，规范好公共经济行为，协调好社会利益冲突，为社会公众提供满意和负责任的公共产品与服务，积极促进社会公共事业的发展。

随着公共需求的快速增长，公众迫切要求公共经济为他们提供更多更好的公共产品和公共服务，越来越期望建设一个公开、透明和没有腐败的公共经济体制。现实生活中，一些公共经济部门热衷以形象工程、政绩工程作为支出重心，忽略广大百姓的公共利益诉求。

公共经济部门利益规制的紧迫性，要求公共经济按照公共利益和公共服务的要求，推进公共经济政策的转型和创新。公共经济政策的转型和创新根源于公共需求和公共利益的变化，根源于以社会公正为核心的公共伦理诉求，目的是让普通民众公平、公正地分享经济社会发展的成果。制定和实行公共经济政策的过程，实质就是协调社会利益关系，化解公共伦理冲突的过程。以人为本、建设和谐社会，是新时期公共经济政策的基本目标和本质内容。要建立公共责任型公共经济，对履行公共服务职能决策失误和不作为的政府官员追究责任，启动公共经济决策的问责制。重大的公共经济政策一定要保证利益相关者的知情权，使公共经济政策的制定与执行置于公众的参与和监督之下。

三、公共经济管理主体的公共道德责任

在公共经济的利益相关方中，公共经济管理主体对于公共财政的运行具有十分重要的地位，在协调好公共财政领域的利益冲突中发挥着主导作用。其代表公权力的决策行为最终决定着公共经济的公平与效率，因此，公共经济管理主体履行公共道德责任尤其必要，这关系到其他外在的公共责任约束(行政责任、法律责任)能否最终落到实处。我国公共管理的实践表明，尽管我们在现实的公权力运行中并不缺乏行政处罚与法律惩治，然而这些外在的约束似乎并不能完全阻挡前腐后继的恶性官场生态，越权滥用公共资金的情况屡禁不止。这就要求强化公共经济管理主体的公共道德责任意识，更好地遏制公共经济腐败问题。

公共道德责任的强化与确立，能够提高公共经济主体的运作效率，防止腐败和权利寻租的滋生。公共经济管理主体是集中性社会资金的分配主体，垄断着集中性社会资金的分配权。因此，在公共责任监督机制不健全的情况下，公共经济管理主体有可能通过这种垄断的权力取得内部利益集团的相关利益，也可能利用这种权力进行寻租活动或为自己的升迁铺平道路。因此要特别强化对公共经济责任主体的公共道德责任监督。公共经济管理主体的决策关系社会公众的切身利益，这就要求公共经济管理主体要具备强烈的公共道德责任意识以及履行公共道德义务的使命感，规范好自己的公共经济行为，切实有效地使用好来自纳税人的公共资金。

公共经济管理主体的公共道德责任首先表现为要具有公共性伦理意识，包括：公共伦理准则意识、公共伦理责任意识、公共伦理目标意识。这就要求公共经济管理主体在公共经济运行中要始终遵守维护公共利益的公共行为规范，自觉承担社会公共责任，把社会公益的最大化作为自己的道义目标。在公共性伦理理念的引导下，优化公共资金的使用和配置，为最大多数的公众提供最优的公共服务，履行自己的公共道德责任。

公共经济管理主体的公共道德责任也表现为透明性责任。公共经济管理主体在公共经济运行中出现的暗箱操作已成为饱受诟病的职业道德沦丧。正是由于某些公共经济权力在暗箱中运行，使得某些决策主体不必承担公共道义责任，心安理得地享受公权力给他们带来的部门利益和私人利益，而丝毫没有良心上的不安。这就要求公共经济必须在阳光下运行，公共经济管理主体自觉承担起透明性的公共道德责任，让权力的运行有内在的约束机制，从源头上清除公共经济管理主体腐败的土壤。

公共经济管理主体的公共道德责任还表现在保证利益相关方都能参与的责任上。由于公共经济的“协调失灵”可能比“市场失灵”带来的问题与麻烦更大且更具根本性，公共经济管理主体应当清醒地认识到公共经济的作用在于补充培育民间部门的协调秩序，而不是替代民间部门与普通民众的参与。要积极调动和引导全社会利益相关方参与到公共经济运行过程中来，荐言献策，弥补公共经济管理者的信息盲区，解决由于信息不对称而导致的互相猜忌，真正构建和谐的参与性公权力运作环境。民众有实质性的机会参与公共经济决策，这是遏制公共经济管理主体滥用公共资金的重要保障。民众参与的过程既是监督公共经济决策的过程，也是培育公共经济管理主体公共道德责任的过程。

四、公共经济伦理规制的原则思考

(一)服务“纳税人”原则

公共经济的首要伦理责任，在于维护“纳税人”的公共利益，根据纳税人的合理需求提供合适的公共产品与公共服务,公正地协调并处理好个人利益、部门利益、社会公共利益之间的关系。对于公共经济运行中危害纳税人利益的地方保护主义和行政性垄断行为，要坚决地予以革除。公共经济中的地方保护主义，实质上是地方公共经济官员对个体私利的保护，或者是出于经济利益的考虑，或者是扭曲的“政绩观”使然。公共经济管理者作为公共经济利益和意志的代表，其首要伦理目标必然是为代表公共利益的“纳税人”提供公共服务，然而他们却常常背道而驰，背离了他们当初对公众的承诺。公共经济中的行政性垄断，乃是公共经济部门利用其公共经济公权力，越位干预市场的正常经济运行秩序，违背公共部门设立的初衷，为部门和地方谋取不正当的群体利益，它违背了为“纳税人”服务的原则，扰乱了规范的市场运行秩序，破坏了经济发展的活力，为公权力寻租和腐败滋生提供了温床。公共经济为“纳税人”服务不是抽象的原则，而是体现在公共经济管理体制、公共经济运作机制、公共经济管理者行为中。公共权力与经济的结合，大大增加了公共经济部门腐败的概率，公共经济部门必须摆正自己作为公共产品与公共服务提供者的角色定位，不越位干涉超越“公共”范围的市场事务；在公共经济运行过程中，坚持从以往的统治角色转向公共服务角色；公共经济管理者个人也必须牢固确立为“纳税人”服务的职责操守，明确自己的服务对象与服务性质，尊重纳税人的民主权利，使自己的公共服务角色定位更清楚明晰。

(二)公共支出公正原则

公共经济支出要维护的是社会公正即公共公正原则，公共公正维护的是社会公共需求与公共利益。该原则关系到公共经济最终受益者是谁这样的核心问题。公共经济支出公正具有制度与个体的双重价值，它既是公共经济制度的首要价值，是公共经济文明的标志，又是公共经济管理者个人品质、为人处事的基本要求，具有公共经济制度价值属性和个人品性双重意义。公共经济支出公正从根本上涉及公共利益关系的分配，是公共利益分配的一种状况，公共支出公正是公共经济处理公共需求与公共利益关系的基本价值原则。

公共经济的支出公正包含着公共公平与公共效率双重纬度。公共经济学的实证研究表明，在很多情况下，公共经济资金支出效率与其社会公平性是互为正相关的。公共经济支出的最终目的是为了维护社会公平，平衡由于市场失灵所造成的分配不公及两极分化问题，使最大多数的社会公众能够享受发展所带来的社会公共福利。为了更好地实现公共公平，公共资金使用又必须是高效率的，不同于企业资本对经济效益的贪婪追求，作为公共资源的公共资金支出强调提高公共效率，强调为社会公众提供优质公共服务与产品的效率和效能。如何能够用尽可能少的公共资金，为社会公众提供尽可能多的满意的公共产品与公共服务，是衡量其公共经济效率与效益的标准。公共经济支出资金的高效率利用，能够加速公共公平的进程，尽快实现公共财政的最终目标。

公共经济支出公正原则来源于社会合作与和谐的需要，来源于对初次分配中处于不利地位的社会公众的补偿要求。正如罗尔斯所说：“社会和经济的不平等只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。”公共经济支出作为平衡社会公平与经济公平的手段，致力于弥补经济效率公平所带来的社会不公。在我国要实现公共支出公正的原则，就要把公共经济支出的重点放到社会急需的公共产品或服务上；要大力推行透明性政府采购制度，把竞争机制引入政府部门的经济活动中，以提高公共财政支出的透明度和效率，消除非生产性寻租行为；提升公共经济资金分配后使用情况的透明度，尤其是要加强公共项目绩效评价的监督，努力把相关的公共经济服务措施加以制度化与标准化。

(三)可行能力保障原则

森在《以自由看待发展》中指出：“一个人的可行能力指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动的组合。可行能力因此是一种自由，是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由(或者用日常语言说，就是实现各种不同生活方式的自由)”。[3]

可行能力方法提出了传统福利经济学中所忽略的几个问题：一是人的差异；二是选择和实现的自由度。就后者来说，可行能力方法更加突出了理性主体的选择能力和实际机会。它没有仅仅局限于某个人是不是满意，或者某个人能够支配多少资源，而是直接关注某个人实际能够做什么或成为什么。本质上代表了个人过某种生活的自由，反映了一个人在各种生活中进行选择的自由。从这个视角来看，评价公共经济，就更应该关注公共经济支出对公众个体差异与实质性自由(选择和实现的自由度)的重视程度，以及对公众选择能力和实际机会的作用，而不是看它支出的货币多寡。

可行能力主张评价信息标准选择的多元性，要求无论是在经济学还是伦理学领域都扩大评价的信息来源和信息基础，不赞成把某一种信息置于惟一可取的地位，从而武断地排除其他信息因素对评价的影响。收入、商品占有、效用、自由等，每一个评价标准在特定环境下，都有其自身的作用，不能因为坚持其中某一个而牺牲其他有价值的信息评价标准。这就要求在对公共经济进行伦理评价的时候要扩大评价的信息来源，不赞成过分夸大某一种评价信息标准的作用，从而武断地排除其他信息因素对公共经济伦理评价的影响。我国当下公共需求的多样性、利益冲突的多元性与复杂性，必然要求公共经济伦理在评价信息来源上的多元性，同时根据民众的呼声实时做出符合民意的优势判断。

只有推进公共经济制度的变革和创新，才能最终使公共经济既能够通过提供稳定的经济秩序推动经济增长，又能防止干预市场经济活动造成经济的长期停滞，健康地走上跨越社会主义初级阶段，实现“十二五”经济顺利转型的公共经济改革之路。

参考文献:

[1]方福前.公共选择理论——政治的经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2000:46.

[2]布坎南.民主财政论[M].北京：商务印书馆，2002:35.

[3]阿马蒂亚·森.以自由看发展[M].北京:中国人民大学出版社，2002:126.