以政府放权激发市场和社会活力
——政府改革、简政放权和权力清单

本刊编辑部

以政府放权激发市场和社会活力
——政府改革、简政放权和权力清单

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“政府的归政府，市场的归市场”。从行政审批制度改革的深化到权力清单的公开制度的推开，政府自身改革的步伐从未停顿。虽然“硬骨头”不好啃，但只要付诸“干一寸胜过说一尺”的行动，改革红利就能持续释放，社会活力也将不断迸发出来

在全面深化改革这盘大棋局中，政府自身改革起到全盘皆活的关键棋子的作用。今年全国两会，《政府工作报告》把改革放在政府工作的首位，将“深入推进行政体制改革”排所有改革的前列，强调“进一步简政放权，这是政府的自我革命”。在2014年浙江省政府工作报告中，将“加快政府自身改革，切实转变政府职能”作为省政府八项重点工作的第一项，部署了“全面推行政府权力清单制度”等相关配套改革。从行政审批制度改革的深化到政府权力清单制度的推开，政府简政放权和职能转变的步伐不断加快，这必将有力推动重要领域改革取得新突破，大大激发市场活力和社会创造力，释放出更多的改革红利。

政府改革是“深改”的“马前卒”、“当头炮”

全面深化改革，经济体制改革是重点，但经济改革的深化绕不开政府。回顾改革开放30多年的历史，每当出现大的经济变革的时候，政府总是进行自身的变革。每当政府自身改革比较到位，总是能够极大激发经济和社会活力的迸发。“过去改革的重心是市场主体和市场体系的再造，今天深化改革是治理体系和治理方式的自我完善，要求深化新一轮政府自身改革”(李强，2014)。只有从政府改革突破，真正转变政府职能，提升政府治理水平，才能推进国家治理体系和治理能力现代化。政府改革已经成为全面深化改革的“马前卒”、“当头炮”，政府是否具有改革的自觉性和主动性，很大程度上决定着全面深化改革的成败。

当下已进入改革深水区，各种利益错综复杂，一些问题越来越具有深刻的结构性或体制性特征，而政府自身改革是焦点也是攻坚。与其他方面的改革相比，政府改革的难度更大、复杂性更强。比如行政审批是行政权力最为集中的领域，取消和下放行政审批权，其实质是减少和限制政府权力，政府需要有超越自我利益的勇气和智慧。“如果说十一届三中全会是我国政治家主动开启改革的标志，那么十八届三中全会则是我国政治家主动深化改革的标志”（胡伟，2014）。

打造一个有为、有效、有力、有责的政府，这是政府改革的重要任务。新一届中央领导集体履新以来，中央政府确立了以简政放权为重点的政府改革新思路，“把加快转变职能、简政放权作为本届政府开门第一件大事”，有序推进向市场、社会和地方政府放权，在涉及政府自身利益的改革上已取得重大进展，而今年《政府工作报告》体现十八届三中全会的改革精神，继续把简政放权作为“当头炮”，这都是中央政府具有改革自觉性和主动性的鲜明例证。从浙江看，今年以来省委、省政府已多次作出部署，要求各级政府以自我革命的勇气、敢于担当的气魄、善作善成的品格，打好政府自身改革攻坚战。

“下好简政放权先手棋”

在市场经济体系下，政府和市场的关系是最重要的关系。市场能做的就应该交给市场，只有市场不能做且政府能做得更好的，才能由政府做，这是资源配置中市场决定性作用发挥的内在要求。过去这些年，我们虽然在政府职能转变上取得了巨大成就，但客观而言政府职能定位仍存在边界模糊、定位不准、越位错位不到位现象，行政权力过多过大，比如政府对微观经济的干预过多过细，行政审批项目偏多偏繁，使经济活动束缚多、成本高。如果政府不简政放权，不改变权力过分集中，市场在资源配置中就无法起决定性作用。简政放权已是让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用的重要突破口、切入点，是关系到推进国家治理体系和治理能力现代化的一场革命。政府简政放权的程度有多大，市场在资源配置中所起的决定性作用就有多大，全面深化改革的成功率就有多大。

李克强总理在多个场合反复阐述简政放权的必要性和重要性。他强调，要“用政府权力的减法换取市场活力的加法”“政府要从‘越位点’退出，把‘缺位点’补上”。他多次告诫各级政府官员“把错装在政府身上的‘手’，换成市场的‘手’”，把政府不该做、做不了、做不好的事转给市场、社会和中介组织，集中精力做好自己应该做的事。而过去一年“中央政府把简政放权作为改革的先手棋”，行政审批制度改革声势之大、力度之强、范围之广前所未有。2013年，仅中央政府下放取消的审批事项就有416项，五年的承诺在一年中完成一多半，并修订了政府核准的投资项目目录，推动注册资本登记制度改革；今年还将“要取消和下放200项以上行政审批事项”，“全面清理非行政审批事项”，行政审批公开透明化程度将显著提高。从浙江看，省委、省政府提出全力打造“审批事项最少、审批效率最高、服务环境最优的省份”，率先开展新一轮审批制度改革。2013年，仅省级行政许可事项就从706项减少到424项、非行政许可事项从560项减少到96项，省级审批事项削减幅度达59%。绍兴市柯桥区已成为浙江企业投资项目审批最高效的地区，审批时间大幅缩短。

新一轮政府职能改革“开弓没有回头箭”。简政放权就是要大幅度减少政府对资源的直接配置、大幅度减少政府对微观事务的管理和干预、大幅度减少政府对资源要素价格的干预。“三个减少”的目的，“是为了推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争，实现效益最大化和效率最优化；是为了形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的体制机制；是为了建立健全主要由市场决定要素价格的机制”(李强，2014)。浙江下一步将按照中央部署，更大范围地简政放权，“对没有法律法规依据的行政权力，一律取消；对一些虽有法律法规依据、但不符合改革精神和发展实际的行政权力，要予以严格管理；对直接面向基层、量大面广、由地方行使更方便更有效的行政权力，一律下放给市县；可以转移给事业单位或社会组织行使的行政权力，予以转移……”。当然，简政放权的目标并不是简单地放权，更需要把“接、放、管”的文章做好，真正让政府、市场、社会“各尽其责、各就其位”。

公开权力清单是简政放权的关键一步

理论和经验都表明，解决政府与市场的关系问题，关键是确立政府权力边界。因为政府有其内在的惯性和利益驱动，权力边界不清意味着行政权力的无限权威和扩张冲动，必然会在运行中出现权力滥用、权力寻租等异化现象，遏制市场的创造活力和滋生各种腐败行为。十八届三中全会《决定》中明确提出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。权力清单依据国家法律对政府职责和权力行使所做的具体界定，不仅最大限度防止政府的越位、缺位与错位行为，限制政府不当干预，而且“权力清单”的公布将带动“负面清单”管理模式的推进，推动企业“法无禁止即可为”，为市场发挥决定性作用腾出足够空间。

今年的政府工作报告进一步明确“确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批。”公布清单是制度建设过程，相对于审批事项数量上的削减，权力清单从法治上重构了政府和市场的关系。回顾这些年行政审批改革过程中遇到的种种困难，虽然很多显性的审批事项被清理了，但形放实不放、明放暗收等问题仍然在一定程度上存在。而通过权力清单设置，一方面使行政权力不能任意延伸、暗箱操作，不能以红头文件等方式随意设置行政审批事项；另一方面，引入真正有效的社会监督，让群众能够明白无误知晓权力运行的边界，有助于彻底摆脱内部限权反复减增的局面，真正把“权力关进制度的笼子”。如果说下放取消行政审批事项，是要砍去不合适、不必要的权力，那么建立权力清单则是要通过给权力划定边界，让“法无授权不可为”以清晰的方式呈现。日前，国务院在网上公布了60个部门、1235项审批事项汇总清单，从提出到公布，速度之快、透明度之高，大大超出预期，这将加速推进政府向服务型政府、法治政府转变。

在新一轮改革中，浙江走在前、行在先，率先推行权力清单制度，紧锣密鼓地开展全面“清权”、大幅“减权”和公开“晒权”。目前已正式启动了富阳市推行权力清单制度试点，省级部门开始全面清理行政权力。3月7日，富阳市率先对外公布全国首份县级政府部门权力清单。截至目前，富阳政府部门原始行政权力从2008年的7800多项削减到6100余项，削减幅度达21.8%；常用行政权力从2500多项削减到1534项，削减幅度达38.6%。而全省到2014年10月底之前，省、市、县三级政府部门将全部完成权力清单公布；各级政府的行政权力将在现有基础上减掉一半，保留的权力事项将放到互联网上接受阳光监督。与此同时，一张融行政审批、便民服务、政务公开、在线互动、效能监察于一体的省市县三级联动的政务服务网正在构建。浙江还将“探索建立政府部门不再直接向企业分配和拨付资金、不再直接向企业征收行政事业费的制度，加快建立负面清单外企业投资项目政府不再审批的体制机制”。

建立权力清单制度毕竟是对政府行政管理模式的一种再造，不可能一蹴而就，真正把这一重要部署落到实处，还有很长的路要走。而权力清单之后，将是程序清单、责任清单的推进，同样需要在不断探索中前行，才能积微以成著，行稳而致远。