权力清单：地方政府公共权力监管的新起点

郁建兴 许梦曦

权力清单：地方政府公共权力监管的新起点

郁建兴 许梦曦

推行权力清单制度是现阶段全面构建公共权力监管体系的重要事件。但是，推行权力清单制度只是起点而不是终点，地方政府公共权力的全面监管任重而道远

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“坚持用制度管权管事管人”，明确提出“要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度”。然而，关键问题在于，如何构建长效机制监管政府公权力的运行？《决定》要求“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，通过权力清单的公开，提高政府行政的透明度和公众参与度，确保政府的回应性。

推行权力清单是公权力监管的首要一步，它通过全面系统梳理公权力，政府可以纠正超出法定权限范围的职权，清理部门间交叉的职权、鉴别模糊的职权，并督促履职不到位的职权。依法公开权力运行流程属于权力公开的重要组成部分，如果说事项的明确在地方政府依法行政的框架下赋予了政府在特定情况下干预经济社会事务、分配公共资源的权力，那么，流程的公开则明确了政府行使权力的前提条件和规范程序。知情权是监督公共权力的重要前提，权力清单通过赋予公民更广泛的知情权，为公共权力的全面监管开辟新路径，符合现代民主的根本要求。

“权力清单”一词最早出现于2005年，河北省以省商务厅、省国土资源厅、邯郸市政府为试点，推进行政权力公开透明运行改革。此后，浙江、湖南、四川等地也相继启动了权力清单的试点工作。十八届三中全会后，全国各地纷纷相应，掀起了制定权力清单的热潮。广州率先晒出政府的权力清单，成为首个公开政府权力清单的城市，河北、广东、北京等地也陆续“试水”，敦促相关职能部门清理权力事项，整合权力清单。一时间，“政府权力清单”成为街谈巷议的热门话题。2014年初，国务院各部门相继向社会公开了目前保留的行政审批事项清单，以锁定各部门行政审批项目“底数”，接受社会监督，引来好评如潮。权力清单制度初露脸，就取得了可喜成就，在这一热潮中，我们还需要进行一些冷思考，如权力清单公布后的举措是什么，怎样深化权力清单制度建设等。

改革开放以来，浙江省始终以积极探索、勇于实践的精神领跑全国。如今，推行权力清单制度就是这种探索的延续和深化。作为县域层面探索权力清单的起点，浙江省三门县自2012年起，以台州市行政权力规范化建设试点为契机，在全国率先开展构建县域公共权力监管体系的实践探索。三门县依法厘清了县政府及部门、乡镇政府权力事项共7818项，绘制了1300项常用权力的运行流程图，细化量化行政处罚等自由裁量近3200多项；厘清县委权力92项、乡镇党委权力80项，编制了县委重大事项决策公开等流程。通过这一探索，形成了权力清单，促进了源头治理；规范了权力行使，形成了制度“笼子”。2014年1月，浙江省选取富阳县作为浙江省权力清单制度试点，对县政府公共权力的梳理，权力清单的制定进行更深入的探索。富阳县自2008年来，就定期对政府部门的权力事项进行清理。今年3月7日，晒出了县级权力初步清单。与此同时，三门县也在进行着新的探索，权力清单的范围不再仅限于县政府行政权力而是扩展到了整个县域层面的公共权力部分。3月10日，浙江省召开权力清单制度电视电话会议，承诺于10月底前，省、市、县三级政府部门将全部完成权力清单公布。浙江省各级政府的行政权力将在现有基础上减掉一半，保留的权力事项将放到互联网上接受监督，力求加快构建“权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法制保障”的地方政府职能体系和组织体系。

推行权力清单制度是现阶段我国全面构建公共权力监管体系的重要事件。但是，推行权力清单制度只是起点而不是终点，地方政府公共权力的全面监管任重而道远。

（一）重构政府—市场间关系，实现政府“瘦身”

从计划经济向市场经济转型的过程中，我国政府保留了大量干预市场、社会的管理权限。在简政放权进程中，政府取消的行政审批权并不必须让渡给其他社会组织和机构，而是藉此发挥市场在资源配置中的决定性作用。因而，推行权力清单制度的过程，一方面是通过“法无授权不可为”，限制政府权力；另一方面通过负面清单制度实现“法无禁止皆自由”，还权于市场。可以看到，这是一场政府的自我革命。对于“全能保姆”型政府角色有着深厚文化传统的我国而言，今天的政府自我革命是一场角色的彻底转换：以往，政府是“全能保姆”，即使放权也只是那些政府管不好也管不了的事项，如今让市场在资源配置中发挥决定性作用，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。经由这场“革命”，地方积极性得以调动，市场活力得以迸发。

权力清单对重构政府与市场间关系起到了重要作用，标志着我国市场化改革的一大进展。对地方政府而言，是推动其职能转变的重大举措。因而，不能单纯将权力清单视为给地方政府套上了“紧箍咒”，给政府行使公权力加诸了多重限制，而是尽可能地解放政府，更加明晰政府与市场间的界限，减少政府的非法定责任，为政府“瘦身”，将政府的重点工作转移到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。

（二）制度建设助权力清单“落地”

自十八届三中全会要求推行权力清单制度以来，地方政府纷纷依法清理权力，公开权力清单，供社会公众监督。然而，公权力的梳理、公开、运行主体均为单一的地方政府，难免使人对其权力清单的效力、稳定性、正当性产生质疑。如何切实赋予权力清单在法律上的正当性而不再是政府自己的一次“过家家”呢？地方人民代表大会应当肩负起这个职责。由地方政府梳理整合权力内容，绘制权力清单，再交由人民代表大会进行审议，审议通过，则权力清单以人大决定的形式固定下来，政府自身没有擅自修改的权力，其稳定性、合规性得以保障；如若不通过，则应当结合代表意见与地方经济社会管理现实情况对权力清单进行修正后再次提请通过。

我国的行政体制正在经历快速变动之中，特别是在简政放权的背景下，政府与市场、社会的边界正在经历持续重构，中央和地方各级政府之间的权力界限也在不断发生变化。也正因此，“权力清单”并非静态和不可变的，地方人民代表大会应注重建立“权力清单”的动态完善机制，及时回应法律法规的变化，敦促地方政府克服科层制组织的内在刚性，及时调整自身行为。

权力清单的功效发挥一定程度上取决于配套机制，高新科技、部门联动、问责制度等系列配套制度都应当为推行权力清单制度提供助力。在这一点上，浙江省三门县的经验具有较大的示范意义。在出台权力清单后，三门县以权力清单为基础，着力推进了权力运行公开化，同时借助云计算及技术，建立完善了电子监察系统，为公众、人大、纪检监察部门等在内的多元监督主体拓宽了监管渠道，降低了监督成本。而且，为了确保监管切实有效，三门也整合了专门的监督力量，针对“三公经费”、“财政专项资金”、重点工程建设等实行联合监察，并建立了重大决策落实情况督察和问责制度，完善关键岗位督评制度。通过制定一系列有助于促进权力运行公开透明、降低公众监督成本，提高问责力度的制度，能够为权力清单的效力发挥提供助力。

（三）明晰兜底职能，弥补职责缺位

目前，各地的权力清单基本上依据法律法规制定，但由于存在某些特定情况，法律法规在政府职能的表述上无法穷尽，多用兜底条款加以保障。兜底条款的存在有其现实必要性，但也给权力清单的制定带来了一些困难。我国各级地方政府及政府内部机构间普遍存在公共权力内容、范围模糊的情况，兜底条款的存在更为权力界定加大了难度。在梳理地方政府权力、制定权力清单时应着重关注兜底条款的问题，具体可分两步走：第一步，区分出兜底条款中市场部分和政府部分，将能够交由市场自主决定处理的内容从权力清单中剥除，还权于市场；第二步，明晰政府职责范围内兜底内容的归属，保证事事有人管，职责无缺位。

（四）突破地方政府多重角色困境

在当代中国，地方政府既是法律法规的执行者，也是上级政策的落实者，更是地方治理的主导者。目前的权力清单制定多侧重于地方政府作为法律法规执行者时行使的公共权力，强调公权力监管的核心在于确保地方政府依法行政。然而，仅仅提升地方政府的问责性，还无法实现全面、有效监管地方政府公权力的目标。因而，目前对权力清单的诸多尝试只是停留在对地方政府最基本法定职责的监管上。随着改革的进一步深入，地方政府作为治理者、决策者所行使的公共权力终将被纳入权力清单监管的范围。如何确保政府决策的透明、科学和民主，如何保证区域治理的稳定、富饶、和谐，也是权力清单制度建设下一步需要探索的方向。

为教育部长江学者特聘教授、浙江大学公共管理学院常务副院长