贫困村互助资金的实施成效及发展对策——以甘肃省为例

杨夏林，厍治敏，张高平

（1.甘肃农业大学经济管理学院，甘肃 兰州 730070；2.甘肃省扶贫开发办公室，甘肃 兰州 730070；3.甘肃省人民政府研究室，甘肃 兰州 730070）

要帮助低收入和相对贫困人口的发展，就需要在物质和人力资本领域进行投资。多年来，各级政府在贫困地区的物质和基础设施领域进行了大量的投资，特别是农村扶贫开发纲要实施以来，通过整村推进大幅度改善了贫困社区的生产和生活条件。在基础设施改善以后，生产性发展资金的不足已成为制约贫困地区农户进一步发展的重要因素。然而我国农村金融改革滞后，针对小农的金融机构和产品发育严重不足。在农村金融改革进展缓慢和中低收入农户信贷需求无法满足的背景下，政府扶贫部门开始探索为贫困地区的农户提供资金支持的其他途径。村级互助资金就是在借鉴国际和民间组织信贷扶贫模式的基础上，由政府的扶贫部门和财政部门共同利用财政扶贫资金使用方式的一种改革和创新，在一定程度上弥补了贫困地区农村金融市场发育的不足[1]。甘肃省作为全国首批试点省份之一，自2006年开始试点以来，互助资金已经取得较大的成效，但也不可避免存在着一些亟待解决的问题，笔者试图就此提出一些建议，以期为政府部门的下一步试点推广工作提供参考依据。

1 甘肃省贫困村互助资金基本制度安排

1.1 资金来源、规模及所有权

互助资金原则上由四部分构成，即财政扶贫资金、村民自愿缴纳的互助金、无任何附加条件的捐赠资金和互助资金的增值部分。从甘肃省的实际情况来看，财政扶贫资金占87.6%，村民缴纳的互助金占10.3%，其他资金主要是占用费收入，占资金总额的2.2%。甘肃互助资金组织的资金规模各地不一，财政扶贫资金每个村拨付的款项也从10万～50万元不等，但总体来看，单个资金互助组织的规模都偏小。财政扶贫资金和捐赠资金及其增值部分归全体村民所有，会员缴纳的互助金及增值部分归协会成员所有。

1.2 借还款规则

由于互助资金规模偏小，借款金额大多集中在3 000～5 000元。从实际运行情况来看，单笔最低借款额为400元，最高为10 000元。还款期限3～12个月不等，具体按照当地的实际情况确定。占用费率呈逐年递增趋势，2012年甘肃省平均占用费率为9.6%，最高达到12%，最低仅为4%。还款方式采取整借整还和整借零还的还款方式，其中整借零还更具有优势。分期还款降低对富裕户的吸引力，减少借款人和担保人一次性还款的压力和降低互助社资金风险。资金使用范围围绕本村农户生产、生活需要来借贷，具体由村互助社自主确定。借款由农户自愿提出申请，互助小组成员签名担保后将申请书逐级上交到小组长，由小组长提交互助社进行审查确定，确定后管委会要与农户签订借款合同，办理有关财务手续。

1.3 组织管理

如图1所示，互助资金的组织管理机构主要由4个层面组成：国家层面、省级层面、县（乡镇）层面和村级层面[2]。

图1 互助资金组织管理机构组成Fig.1 Constitution of management organization for mutual funds

1.4 监管体系

互助资金的外部监管由县级及以上指导部门负责，指导部门是扶贫和财政部门。扶贫部门负责试点的组织实施、能力培训和检查监管等工作；财政部门负责拨付试点资金、开展对财会人员的培训、强化资金管理使用情况的监督管理等。互助社的内部管理机构是理事会和监事会。理事会是互助社的执行机构和日常管理机构，负责互助资金的运行和管理；监事会是互助社的日常监督机构，负责监督资金运行和理事会的工作。理事会一般由3～5名成员组成，包括理事长、会计、出纳等。监事会一般由3人构成，要求至少有1名贫困户。

2 贫困村互助资金取得的成效

2.1 缓解农户资金需求，增强扶贫投资的针对性

贫困村互助资金的实施为农户的普遍参与提供了机会，村民不仅能够根据自己的需求来自主选择生产项目，而且可以参加互助资金的管理和决策过程。这一制度设计使得财政扶贫资金能够按照贫困地区农户的真实需求得以使用，增强了扶贫投资的针对性。特别是贫困家庭和特殊群体可以从贫困村互助资金中优先获得资金支持，发展生产和增加收入，与其他的金融扶贫相比，贫困瞄准度更高。截止2013年12月，甘肃省共有11 553户农户得到贷款支持，其中贫困户为10 590户，占借款总农户的91.6%。

2.2 不断壮大扶贫产业基地，促进优势产业的发展

互助资金不仅解决了农户借贷困难的问题，更重要的是可以依据当地优势资源整村推进发展特色产业，培育壮大区域经济的增长点。互助资金围绕甘肃省五大支柱产业，支持试点村的草食牲畜、林果、蔬菜、中药材等基地，使新技术、新品种的推广应用率达到80%以上。以安定区称钩镇花园村为例，该村通过互助资金项目扶持贫困户发展，以肉羊养殖为主的增收产业为重点，同时搭建贫困户融资平台，建立扶贫开发长效机制，效果十分显著。

2.3 创新扶贫资金使用管理机制，提高资金的使用效率

在贫困村建立互助资金，把原先一次性投入的资金转变为周转使用的资金，把原来公共投入无法细化到个人的资金转变为贫困村村民人人拥有平等使用权利的资金。这种财政资金使用方式的有益尝试，较好地解决了当前扶贫开发中的一些矛盾。特别是互助资金归民所有，有偿周转使用，在一定程度上放大了财政扶贫资金规模，提高了资金的使用效率。同时，通过吸收农户互助金和其他资金，互助资金的总量和带动效应进一步扩大，缓解了资金供求矛盾。

2.4 激发农户积极性，培养农户的诚信意识

互助资金将以往金融扶贫的“输血”改为“造血”，极大地激发了其内在潜能。互助资金只在行政村内运行和管理，主要利用“熟人社会”的社会压力来防范和控制风险，人们靠着一种彼此之间的信任和人情关系来参与组织，在这个过程中不采取合同、法律等正规制度来约束人们的行为，而是依靠彼此间的信任，例如一般道德约束、文化制度、观念制度、社会预期等对人们的行为进行约束。这种“软约束”限制着人们的思维习惯，约束人们的行为，使其一般不会无故违约。

2.5 实现全方位互助合作，促进社区的和谐发展

除了在资金方面进行互助合作外，社员还在生产领域进行互助合作。互助联保小组能实现在生产借款上相互担保，在市场信息上相互分享，在生产技术上相互学习，在生产劳动上相互帮助。另外，这种互助合作的方式也促进了村民间的交流，推动了基层民主，提高了村两委（村委和村支委）的凝聚力和战斗力，为和谐社区建设奠定了基础。

3 贫困村互助资金运行过程中存在的问题

3.1 贫困瞄准方面

扶贫领域长期面临的一个重大挑战就是很多扶贫政策和措施给相对富裕的农户的机会更多，互助资金运行设计方面着重考虑贫困瞄准，但在实际操作中存在着目标偏离的现象。从目前情况来看，甘肃省贫困户平均入社率较高，截至2012年底，贫困户入社率达到74%，贫困户累计借款额占借款总额的69%，但贫困户扶持率却一直处于一个较低的水平，说明甘肃省虽然在贫困瞄准方面取得了一定的成绩，但最终能够取得借款的贫困户比较集中，普及率不高。究其原因主要有如下几方面：贫困户由于经济条件差，是村内的弱势群体，会遭遇无人愿意为其担保的情况；一些村在具体操作中为了体现扶贫宗旨，占用费率明显低于正规金融机构贷款利息，会吸引能取得正规金融贷款的富裕户争夺有限的互助资金；此外，还存在诸如贫困户认定造假，允许富裕户以多个贫困户名义借款即“垒大户”等现象。

3.2 风险控制方面

互助资金要长期运转，保障资金安全是前提。但目前从甘肃省互助资金的风险控制来看，一是缺乏风险意识，联保小组形同虚设，互助资金管理者及互助资金社员普遍缺乏应有的风险意识；二是缺乏对权责利的清晰界定[3]，互助资金运行过程中对政府官员、村支两委以及互助资金管理者既没有明确的问责机制，又缺乏相应的激励机制，这将导致风险控制缺位问题；三是应对风险能力较弱，在调研中发现，绝大多数资金互助社并没有提取风险准备，少数提取了风险准备金的互助社也由于准备金的量很少，对其抵御风险的作用并不大。

3.3 运行管理方面

甘肃省互助资金近年来发展速度较快，但融资渠道单一、借款规模偏小、某些产业的生产周期与规定的借款周期不匹配。由于互助资金重点扶持种植业和养殖业，造成农户对借款需求的时间较为集中，多数农户仍然借不到款，想要扩大产业规模的农户受到借款额度的限制，想要发展林果业和养殖业的农户又受到借款周期的限制。随着经济水平的逐渐提高，这种供给和需求之间的矛盾也会不断升级。互助资金要求管理人员具备一定的财务知识和管理能力，而具备金融和项目管理能力的村民大多不愿回村，再加上管理人员的薪酬很低，甚至有些地方的互助资金已运行超过1 a，管理人员投入了大量的时间和精力却没有得到过任何回报导致了互助资金管理人员的极度缺乏。另外，调研结果显示，大部分村的互助资金由村干部管理，普通村民参与管理和监督的机会不多，互助资金被少数人控制的情况较为严重，最终造成了只有少数人受益。

4 贫困村互助资金的发展对策

4.1 提高贫困瞄准度

针对以上贫困瞄准度方面的问题，可采用市场化的占用费率，占用费收入不但需要覆盖管理成本，还需要提取公积金和公益金。采取市场化的占用费率不仅体现了发展的长效性，更重要的是能鼓励富裕户从正规金融取得贷款，减少贫困户的竞争压力；规范贫困户认定程序，严格执行村内公示，政府监管部门要不定期抽查；借款额度可以根据借款次数和还款质量逐步递增，对于发展畜牧业和林果业的村或者村民，适当延长借款周期，以保证生产需要；以发展村内优势产业为前提，鼓励在村干部和能人大户的帮助下带动贫困户自我发展，以解决贫困户还款能力弱的难题。

4.2 加强能力建设

提供全方位、多层次的能力建设对管好、用好互助资金至关重要。可加强对管理人员的培训，如互助资金管理规定的项目实施政策和操作程序、相关金融政策和实施办法、《会计法》等相关法律法规以及其他地方成功的模式和经验等，使其掌握一定的信贷和财务管理的知识技能；互助资金管理人员对村民开展培训，为入社农户详细解读互助社章程，特别是社员的权利与义务，吸引更多农户参与；定期邀请专家为农户进行农业技术方面的培训与指导，切实提高农民收入和还款能力。

4.3 强化风险控制

保障资金安全是互助资金长期运行的基础，作为新型的合作金融组织，风险控制不到位就可能引发多米诺骨牌效应。应加强对农户信用意识和管理人员风险意识的教育，同时健全相关制度，明确资金的责任主体，构建良好的社区诚信环境；互助资金的管理和运行过程要公开、公正、透明、阳光操作，以培养农民的诚信意识；制定呆账坏账处理预案[4]，建立资金风险连锁反应机制，严格按照规定提取风险准备金，利用财务软件监测可能出现的财务风险；明晰村支两委及管理人员的问责机制，推动相关管理人员积极防控风险。

4.4 拓宽融资渠道

拓宽融资渠道是促使互助资金发展壮大的根本。可扩大互助资金总规模，加大各种零散、小额财政资金的整合力度，逐步扩大农户缴纳资金的额度和比例，积极引导更多社会资金的无偿捐赠；与正规金融合作[5]，可以采取由金融机构以基础利率对资金互助社进行批发贷款，贷款的具体操作由资金互助社按照互助资金管理办法实施，并负责贷款的监督与回收。

[1] 世行支援五期社区资金项目专家组. 全国贫困村互助资金项目调研报告[R]. 北京：国务院扶贫开发领导小组办公室，2007.

[2] 李 晖. 中国贫困村互助资金[M]. 北京：经济科学出版社，2012.

[3] 王国良，徐 晖，海 波，等. 扶贫资金互助组织的发展现状与前景[R]. 北京：国务院扶贫开发领导小组办公室，2008.

[4] 蔡志海. 贫困村互助资金发展现状及政策选择[J]. 华中师范大学学报，2010，（5）：27-32.

[5] 曾昌礼. 贫困村村级互助资金试点现状分析[J]. 合作经济与科技，2012，（4）：70-71.