法治思维的承载主体与实现路径分析

高国梁

(1.南京大学 法学院，江苏 南京210093；2.常州大学 史良法学院，江苏 常州 213164)

法治思维是在对法治的基本理念、精神、原则和基本要求形成正确的理解和认识的基础上形成的一种思维习惯和程式。法治思维是法治建设的重要精神力量，是法治要求转化为法治实践的纽带和桥梁。只有在法治思维的指导之下，法治的精神和要求才能得人们的理解和接受，并转化为人们的运用法治方式进行治国理政或依法维权的法治实践。法治思维需要相应的承载主体加以落实。关于法治思维的主体问题，法学界有着不同的看法。有一大批学者根据十八大报告的表述，把法治思维的主体限定为“领导干部”，或者扩展为“执政者”、“公权力的享有者和行使者”等[1]。有的学者甚至明确地把普通民众排除出了法治思维的主体范围之外，认为只有公权力的享有者和行使者的符合法治要求的思维才属于法治思维。而普通个人的法律思维活动都不能直接被应用于解决问题，只是一种“法律意识”[2]。 但也有少部分学者把普通民众也纳入了法治思维的主体范围之内[3]。笔者认为，虽然领导干部或执政者的确是当前落实法治思维的最重要的主体，但把普通民众排除在法治思维的主体之外却显得过于武断，因为只有当某种思维模式在人群中形成固定的、主流的思维习惯和框架，才能成为人们的主体思维结构[4]。所以本文对法治思维的承载主体持一种广义的概念，并根据不同主体的特点把他们分为党政干部、法律职业者及普通民众三大类，并主张针对不同主体的特点及其存在的突出问题采用不同的有针对性的策略与路径以推进法治思维的实现，才能取得良好的实践效果。

一、法治思维的承载主体

(一)党政干部：法治思维的首要承载主体

党政干部，尤其是领导干部在管理社会、服务民生、维护稳定、化解矛盾、以及推进改革和发展事业等方面发挥着至关重要的作用。党政干部，尤其是党政领导是否拥有法治思维，并运用法治思维和法治方式进行治国理政、依法做出重大决策和解决各种矛盾冲突，对于一个地方乃至一个国家的长治久安、民生幸福，以及依法治国方略的全面落实都具有重大意义[5]。所以十八大报告把“领导干部”作为法治思维的主体，是有很强的现实针对性的，同时也符合法治的基本理念和精神。因为法治的核心内容就是要依法规范、约束和监督公权力，防止公权力的恣意和暴虐，保证公权力更多地为民众谋取福祉。所以党政干部应当成为法治思维的首要承载主体，如何保证党政干部能善于运用法治思维和法治方式进行治国理政，将是我国法治事业发展的重中之重的任务。

(二)法律职业者：法治思维的核心承载主体

广义上的法律职业者包括律师、检察官、法官、法学家等以法律为业的群体，其中以法官最为典型。法律职业者一般都受过严格系统的法学教育和训练，对相关法律知识能够熟练掌握和运用，他们不仅具有一般意义上的法治思维，而且具有更为专业化的法律思维。法治思维与法律思维既有着层次上的区别，同时又有着密切的联系。法治思维是一种整体性的社会思维，主要是一种关于国家和社会治理的宏观理念、视角和指导原则；法律思维是法律职业者的运用的具体法律方法解决实践中的法律纠纷时所遵循的一种职业思维[6]。法律职业者在运用法律思维的过程中也要受到法治思维的指导和制约，使他们的专业知识和技能的更多地为维护当事人的合法权益和促进执政者的依法执政服务，而不是为了某些不正当的利益而对法律上下其手，恶意利用法律的漏洞牟取私利，更不能因为一些政治或社会舆论的压力而随意妥协和退让，导致法律权威的消解和破坏。同时，法律职业者对于法律的实现和法治思维在现实生活中的确立具有重要的作用。法律职业者不仅负责法律规范的适用、法律纠纷的化解，而且对于确立法治在社会治理中的权威地位，引导和促进党政干部及普通民众法治思维的形成，都具有不可替代的作用，是法治思维的核心承载主体。只有法律职业者能够严格执法、以身护法、坚守法治思维的底线，才能对一些领导干部的滥用权力的行为形成有效制约，同时对民众的法治思维的树立形成良好的示范。

(三)普通民众：法治思维的最终承载主体

普通民众构成了一个社会的主要组成部分，民众的守法意识、依法维护权利及参与社会各项事务的观念和行为习惯的养成，对于一个国家法治思维取得主导地位以及法治事业的实现都具有决定性的意义。民众在法治事业中不应该仅仅是一种消极被动服从法律的被支配者的角色，而应该通过积极主动地行使权利和履行义务推动社会的法治化进程。民众对于法律规则的态度、对于政府治理行为和法律职业者的职业活动的支持和信任程度直接影响甚至决定着一个国家的法治状况。离开广大民众的理解、参与和支持，法治思维难免会成为少数人的孤芳自赏，而无法成为一个社会中占主导地位的思维模式。“法治并不是，也不能是由国家或政府自编、自导、自演的独幕剧，而社会公众只能当观众和群众演员；相反，法治是，也应当是以社会公众为主体并由他们与国家或政府共同编导和演出的多幕剧。在这种演出中，所有的参与者都既是观众又是剧中人，剧情的发展与演出的效果都与他们直接相关。”[7]民众一旦形成普遍性的法治思维，也就意味着民众的权利意识和民主意识的普遍觉醒，并通过法治化的方式进行积极的政治参与和维权行动，这会对官员的执政活动和法律职业者的执法行为形成强大的监督和制约作用，使他们难以滥权和腐败，并使社会的整体运行及社会矛盾纠纷的解决最大化地纳入法治的框架。

二、不同主体在实现法治思维方面存在的突出问题

(一)党政干部：畸形的政绩观扭曲了法治思维

政绩考核指标是党政干部的指挥棒和调节器，对其政绩观的形成和执政行为的引导发挥着重要作用。在传统的党政干部政绩考核指标中，经济数据的增长和社会秩序的稳定占有相当大的比重，而对干部的法治思维和法治能力的考核处于无足轻重的地位，导致很多官员的GDP至上主义和片面维稳观的盛行。有的对于辖区内发生的许多社会矛盾纠纷和民众维权行为，要么进行简单粗暴的暴力执法、拦访截访，甚至激化为群体性事件，要么进行无原则的迁就与妥协，进而误导和纵容更多的民众通过“闹大”等方式寻求体制外的维权，可谓进退失据。

(二)法律职业者：对实质法治观的盲从消解了法治思维

由于法治本身内容的丰富性和歧义性，法律自身的局限性，以及转型社会中利益关系调整的复杂性，形式主义法治的治理方式在中国受到很大的挑战，但很多人没有意识到，“形式法治能带领我们接近法治，而实质法治在矫正形式法治的缺陷的思路中，带有毁灭法治的因素。”[8]一些执政者及法律职业者开始鼓吹和拥抱实质主义的法治思维，如前几年理论界和实务界对“能动司法”的推动中，片面强调司法活动对政治效果、社会效果、实质正义以及司法的人民性的追求，结果是“过度政治化破坏司法中立和权威、过激的实质正义追求导致司法任意妄为，对司法人民性的片面强调会冲击司法职业化进程，社会效果不确定性易致司法混乱和无序。”[9]

(三)普通民众：法律信任的缺失和体制外维权的盛行

我国经过二十多年的普法运动，民众的权利意识和法律意识有了长足的发展：“二十多年的努力，国民的法权意识与中国社会一同成长，积而至今，其中最为宏大的意象，即法治，承载着全民的道义嘱托与公义预期，不可避免地成为刻下中国民族心智的构成要素。”[10]但由于国民法律教育的滞后，民众对法治的认识还存在一些偏差，对于法律至上、以权利制约权力、司法解决纠纷的终局性和权威性等理念尚不能普遍认同和接受，更无法有效运用一些法律手段来规范自身行为和维护自身权益。再加上法治实践中存在的种种弊端与不足，更加大了民众对法律的不信任感和疏离感。“小事闹”大已成为中国转型时期的独特社会现象，见于各社会领域。工人、农民、教师等各阶层都可以在不同的场景下成为事件的主体，其共同的身份是 “弱势群体”或是 “普通群众”。[11]但这种体制外维权的方式对法治的消解作用也是显而易见的。如何重塑民众的法治思维、重建民众对法治事业的信任和信念，让民众成为法治事业的坚实基础和实践力量，是我国法治建设所面临的重大任务和挑战。

三、法治思维的实现路径

(一)党政干部：建立健全法治评价体系为主导的政绩考核机制

党政干部法治思维的确立，除了依靠法治理念的宣传、教育和培训外，最重要的措施就是制定科学完备的法治评价体系，把法治指标作为主要的评价标准，并使之与政治决策、经济发展、民生改善及环境保护等活动的各个环节结合起来，作为对各项工作进行政绩考核的重要依据，促使党政干部扭转畸形的唯GDP论政绩观和片面的维稳观，树立科学全面的发展观和政绩观，把法治思维置于重要位置。在设计法治评价体系的时候，应遵循法治统一原则、系统性原则、典型性原则和动态性原则，指标体系的内容应包括民主完善、法制完备、公共权力运行规范、公民权利切实保障、法律职业严格保护等基本方面，同时把这些基本内容再细化为一系列更具可操作性的指标[12]。这些法治评价体系对于对党政干部的法治思维的确立和社会治理行为的法治化可以形成一种外在的激励和约束机制，使其在追求自身政绩的同时也促进了法治的发展。法治评价体系要有效发挥作用，还需建立独立公正的评价机制，可以考虑实行上级党政机构评价、社会专业机构评价和社会公众评价相结合的评价机制，以保证评价结果的全面性和客观中立性。同时要强化评价结果对党政部门年度政绩考核及领导干部提拔任命等方面的作用，对于发现的问题应该及时整改，对于故意违法违规或在执法方面存在重大过错的领导干部实行一票否决制和责任追究制，从而避免法治评价体系沦为政绩工程和形式主义。

(二)法律职业者：以形式法治的思维主导法律适用行为

法律职业者在形成法律实践的指导思想、选择法律适用的方法与技术的时候，应立足于国情，认清中国法治所处的现实状况和面临的真正问题，不能盲目追随政治的、舆论的、或西方的新潮法学思想的动向而摇摆不定。在中国，形式法治的思维和传统从来没有真正建立，并且还不断受到各种外来力量或思潮的冲击。西方发达国家虽然已经从严格的形式法治阶段向回应型法治阶段发展，并且各种反形式法治的思潮层出不穷，但这些新的思潮未必切合中国法治发展的实际，如果因此“认为西洋的最新法律思想，恰恰与我们的传统观念接了轨”，[13]这恐怕只是一场时空错置的背景下的美丽误会。当前，有法不依、执法不严、司法不公、法律的权威和公信力不彰等问题仍然是中国法治面临的主要问题，形式法治的底线要求尚未达到，如果过分夸大法律适用中疑难案件的普遍性和转型社会利益关系调整的复杂性，在法律效果之外过多地追求法律适用的政治效果和社会效果，就会使法律适用的过程变得不堪重负，并且为权力的滥用和政治对司法的干预打开了方便之门。所以在当前盲目地拥抱实质法治的思维，超越了中国的法治发展阶段，应以形式法治的思维主导法律职业者的法律适用行为，对于价值衡量、社会学解释、利益衡量等与实质法治思维关系密切的法律方法应该严格限制其适用范围，并要作出充分的论证。“法律人要做这样一个法律制度与原则的保守者,只有诉诸尊重规则和逻辑的法律思维和法律方法,而不轻易同影响裁决的社会利益相苟合,这种方法论上的保守性,对一个法治远未建成、司法更易屈服于强势集团利益的国家来说,恐怕更具有不同寻常的重要性。”[14]

(三)普通民众：法律信任的重建与维权渠道的畅通

法律信任在民众中的普遍缺失，既有文化传统的原因，又有法治的现实状况不尽如人意的原因。要在普通民众中重建法律信任，培养法治思维，首先离不开法治理念的宣传和国民法律教育的开展，通过这些宣传教育的活动，既让民众了解和掌握一些与日常生活关系密切的法律知识，更需要领悟法治背后的基本精神和理念，培养法律情感和规则意识，指导人们依法维权、依法处理矛盾和纠纷。法律信任和法治思维确立更离不开法治实践的有效开展。科学合理的制度设计以及公平、公正、公开的执法和司法行为会向民众传递出明确积极的信号，使民众体认和确信法治的优越性和有效性，并自愿接受法律对其行为和社会关系的调控。同时，要创造民众参与立法、行政、司法活动及依法进行表达和监督的机会，畅通民众的维权渠道，对于民众的权利诉求，党政官员及法律职业者应以法治化的方式加以回应和满足，既不能加以随意的压制或克减，也不应无原则地予以妥协或迁就，更不应因个别领导人的批示或命令而任意改变纠纷处理的程序和标准。这些措施会逐渐使民众形成对维权行为及其结果的明确而合理的预期，更愿意通过法治化的方式寻求纠纷的解决，杜绝或减少体制外的维权行为，最终促进整个社会的法治化和有序化。

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