生态补偿制度的理论基础
——环境公平

刘冰冰 贾爱玲

（浙江农林大学，浙江杭州311300）

生态补偿制度的理论基础
——环境公平

刘冰冰 贾爱玲

（浙江农林大学，浙江杭州311300）

当今社会，经济迅猛发展的同时伴随着日益严重的环境危机，责任不明确造成了环境资源的任意索取和环境问题无人问津的现状。十八大正式提出建立生态补偿制度，运用经济手段保护生态环境。要建立科学合理的生态补偿制度，须有正确的理论基础，公平原则是其最重要的理论基础，法的正义价值、环境公平理论是生态补偿制度公平原则的理论支撑。生态补偿制度的公平原则包含代内公平和代际公平等内容，其内容都体现了生态补偿制度的宗旨，即平衡环境权利和义务，实现可持续发展。

生态补偿；环境公平原则；代内公平；代际公平；可持续发展

党的十八大正式提出了建设生态补偿制度的要求，指出保护生态环境必须依靠制度。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。[1]生态补偿制度的建立已成为中国可持续发展战略的重要议题。生态补偿制度内容包括区域生态补偿、流域生态补偿、待机补偿等，在当代市场经济环境下，生态补偿的理论基础何在？

一、生态补偿制度内涵

（一）生态补偿制度提出的社会背景

自然资源和生态环境是人类赖以生存和社会经济发展的基本条件和物质基础，随着人类征服和改造自然的活动日益强烈，经济活动、社会活动的范围不断扩大、程度不断加深，人类对生态系统的影响日益增大，生态系统已经不能在自然状态下运行。生态产品和生态服务“无价”、“低价”的传统观念长期指引着人们的环境行为，导致了经济发展中“掠夺式”的资源开发利用，对生态系统过量索取，却缺乏补偿、恢复生态系统服务功能的意识，因而造成生态系统服务功能受损，引起许多生态问题和生态危机，其影响已经不再只局限于当时当地的人，已对后代人的发展形成了威胁。与此相对应的，在许多国家划定的重要生态功能区、流域及生态脆弱地区，人们放弃经济发展的黄金机遇，维护着至关重要的地区的生态系统稳定，终是为他人作嫁衣裳，被迅速发展的社会所遗忘，依旧忍受着贫困。

在这种发展不公平的社会背景下，生态补偿被列为我国生态建设的一个重要环节。它通过对“生态建设者”的生态维护行为进行鼓励，动员更多群体加入到生态系统的恢复、建设、培育中来，加大生态系统的环境容量、增强其生态价值；通过使“生态破坏者”提高行为成本，减少社会上的生态系统破坏行为，间接地实现生态系统保护；同时还要对为维护生态环境付出代价的群体以经济补偿，从而激励其环境保护行为。

（二）生态补偿制度的定义

生态补偿（EcologicalCompensation）最早源于1976年德国实施的EngriffsRegelung政策，1986年美国开始实施的湿地保护政策也体现了生态补偿原则。[2]《环境科学大辞典》曾将自然生态补偿定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”。[3]理论界学者们也提出了各种观点，代表性的有如下几种：

一种认为生态补偿制度是指“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源目的的制度。”[4]

另一种认为生态补偿有广义和狭义之分，“狭义生态补偿是指对由人类社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义生态补偿则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提供环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”[5]

《中国环境资源政策法规大全》指出生态补偿“即指国家或社会主体之间约定对资源环境损害、开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。”[6]

通观各说，都将生态补偿制度定义为一种资源环境保护的经济手段，将生态补偿机制看成调动生态系统保护及环境建设积极性，以促进环境保护的利益驱动机制、协调机制和激励机制。作者认为生态补偿制度的目的并非局限于保护有形的、物质性的资源，更重要的是保护无形的、非物质性的环境功能性价值和与自然资源共存亡的生态功能。

生态补偿是一种平衡环境利益的享受权利和环境系统的维护义务的理论，对于生态补偿制度可以定义为为实现生态系统调节性功能的持续供给和社会公平，而要求导致生态功能减损的行为主体向环境生态功能的提供主体或特别牺牲主体提供利益补偿，并要求对可能危及后代人发展的环境损害进行修复的法律制度。

二、生态补偿制度的基础——环境公平理论概述

每一个法律制度的确立，总需要一种法律理论的支撑。把握好这一制度的设计理论，才能充分理解这一制度。要想真正理解和把握生态补偿制度，就必须认真的分析考证制度背后的理论源流，如此才能更好地以理论指导实践，为生态补偿制度的制定提供科学上的支撑和验证。因此，分析研究生态补偿的理论基础，对于生态补偿法律制度的建构具有重要意义。

环境公平理论为生态补偿法律制度提供重要法学理论支撑。环境公平，是指人类社会在处理环境保护问题时，各群体、区域、族群、国家之间所应承诺的权利与义务的公平对待。传统环境保护运动范式是将自然视为远离人类的荒野，仅将环境视为受到污染威胁的物理媒介。环境正义运动及其所蕴涵的环境公平思想的特有价值是它提出了一种新的理论维度，将种族、阶层、性别等方面意识注入到环境研究、分析、救济和资源分配的活动之中，从而为环境保护运动提供了一种新的理论范式。[7]环境公平理论认为，所有的人都对清洁的水、空气和土地拥有权利，所有的人只要会受到环境决策潜在影响，则不论种族、民族、收入等，都对决策过程具有发言权。

生态正义理论与环境公平理论殊途同归，支持着生态补偿制度的建立。生态正义，指全体人类正当合理的开发利用生态环境和生态资源，在对待生态环境的问题上，不同国家地区或群体之间拥有平等的权利，承担相同的义务。[8]生态环境具有有限性，人类为最大限度地实现生态利益，对生态资源进行争夺，造成资源分配不均，导致各种利益冲突现象。而生态正义要求遵循公平正义自律等原则分配生态资源，一方面，人们有权公平分享有限的生态资源带来的多种利益，另一方面，人们有义务维护和管理生态环境，使其可以持续的供给生态资源和生态服务。生态正义理论是生态利益的公平分享制度的基本价值规范和评价准则

生态补偿制度的建立以环境公平、生态正义理论为基础，体现了法的正义价值。自由、秩序、正义是法的基本价值追求。正义强调的是社会生活中主体的平等和公正。法学是正义之学，正义是法的基本标准，维护和追求正义是法学的基本理念、基本价值取向。[9]环境法是法律体系的一个组成部分，同样以公平正义理念为追求的目标，然而环境法又有自身的特性，从自己的特有的理论视角对待法的公平正义理念。生态补偿制度对公平原则的理解的独特视角主要表现在对区域环境利益的分配和对后代人环境利益的保护。

三、环境公平理论在生态补偿制度中的体现

生态补偿制度所要解决的主要问题是环境保护义务与资源利益享受之间的不公平问题，通过政府或环境利益受益人向为维护生态环境做出牺牲的人提供一定补偿或为其提供更好的生存发展条件，妥善地解决因生态保护而带来的保护地区与其他非保护地区或者其他生态环境收益者之间发展的不公平现象，从而共享现代文明成果。生态补偿不仅要求解决代内公平，还贯彻了代际公平原则，恢复、维护、保护前代人或当代人已经破坏的生态环境，尽力偿还所欠后代人的生态债，实现维护生态系统平衡，保持生态系统服务持续供给能力的目标。在此，作者从代内公平和代际公平两个角度对生态补偿制度的环境公平理论基础进行分析。

（一）代内公平理论

传统观点认为，代内公平指的是同代的人类和其他生命形式对享受清洁和健康的环境有同样的权利。地球是人类共同的家园，保护地球环境是每个人的责任，这就要求我们突破个人、区域的视野局限，从对整个地球生态系统的人文关怀的角度思考和定义代内公平。因此，可以也应当把代内公平分为国家之间的代内公平与一国之内的代内公平。

1.国家之间的代内环境公平

自然环境问题关涉整个人类共同的生存利益，所以对于自然环境的保护也就不应当存在国界与政治主权的分别。地球上每个主权国家都是地球的主人，每个国家都应当主动的承担起地球环境系统维护的责任，与此同时，每个国家也应自觉认识到不同国家都公平的享有环境利益，要尊重他国和人民的环境权益，在尊重与包容的环境下达成最广泛的国际共识，把保护共同的地球家园作为最高目标展开合作。

当下国际社会，发达国家更多地强调环境问题的全球性和即时性、普遍性和共性，要求发展中国家履行与发达国家相等的国际环境义务;而发展中国家则大多强调环境问题的区域性和历史性、特殊性和个性，认为发展经济应是优先于保护环境的首要课题，于是在国际环境义务的形成和承担上，发达国家和发展中国家产生了较大的分歧。发展中国家在承担国际环境义务问题上面临着越来越大的压力。[10]

事实上，不同国家的发展模式、发展水平、发展现状等均存在着不同程度的差异，因此才呈现出一个千姿百态的国际社会。尊重差异、求同存异正是我们所倡导的“全球化”的真实意义，也是通往和谐世界的唯一途径。国家之间的代内环境公平理论，就是要求任何国家或地区都不能以损害其他国家和地区的发展为代价来发展自己。国家之间的代内公平强调，发达国家不应具有超越发展中国家的环境权利，还应向发展中国家提供克服环境问题的援助。主权有国界，但是一体化的环境与资源并无界线，发达国家与发展中国家之间在全球性环境与资源共同体的利害关系问题上是“一损俱损，一利俱利”的关系。而且国际关系实践也证明，发达国家的环境安全问题的解决并不取决于其政治或经济的强势地位。

在这样一种国际背景下，一种正确的发展观对于调和发达国家与发展中国家的矛盾十分重要，和谐发展观要求尊重各国发展中的特殊性和个性，不同国家和平共处的最佳状态，也是环境公平的价值目标，也是代内公平理论的体现，因此，以和谐发展观为目标的代内公平理论应成为各国在处理环境问题上的基本共识。

2.一国之内的代内环境公平

环境公平价值观认为，每个当代人都应当具有享受优良环境的权利，同时对因自身原因所造成的环境破坏都应当承担其相对应的责任。从某种意义上来说，环境公平可以看作是人权价值理念在环境利害权责分担上的原则设定。[11]平等地分享环境权利并同等地承担环境保护义务是公民在健康的生态环境中生存发展的基础，而这种环境公平的实现也依赖一定的物质基础和经济条件。物质生活条件的富足往往能够促使公民环境权利意识的觉醒。一国不同地区之间的环境不公平现象，归根结底还是由于经济发展不平衡导致的优势群体对弱势群体的环境权利的侵害。

根据目前我国实际，国内环境不公突出的表现就是城乡差距和区域不公。首先，由于长期的城乡二元化发展模式，致使城乡之间在经济发展水平、居民权利意识等方面存在较大差距。城市发展日新月异，其生态环境在人类活动影响下难以具有原有的服务功能，整个区域的生态平衡和系统服务功能的维持主要通过工业活动相对较少的农村地区生态系统。当前主要任务是既要维护好城市周边地区的生态环境，使生态服务功能能够持续的供给，又要补偿农村地区为维护生态环境的所作出的牺牲。因此，要本着环境公平的原则，贯彻落实生态补偿制度，协调城乡的利益纠纷，搞好城乡的环境保护工作和经济发展任务，实现城乡的协同发展。其次，改革开放三十余年来，东部地区由于地域优势首先取得发展机会，耗用着人类共有的环境资源，实现了突飞猛进的发展，在今天已经逐渐转变为集约型、环保型发展模式；而广大内陆地区，特别是西部地区则因缺乏必要的物质财力支持而无法实现经济和社会发展的双转变，无法改变粗放型的、资源浪费以及环境破坏型的经济社会发展模式，经济发展水平虽然落后，但却是东西部相关联地区生态平衡的重要支撑。同时值得警惕的是，东部地区发展模式的转变，使得许多高污染高能耗企业向内陆不发达地区转移成为新的趋势。

生态补偿制度的建立要以代内公平理论为基础，要求致使生态功能减损的损害环境资源的行为或环境资源开发利用主体对造成的环境问题负责，并以其所得环境利益向环境资源生态功能的提供主体或特别牺牲主体提供利益补偿，从而维持各种利益的平衡，实现社会的可持续发展。

（二）代际公平理论

1987年，挪威首相布伦特夫人所领导的环境与发展委员会向联合国环境与发展委员会提交了名为《我们共同的未来》的报告，第一次正式提出“可持续发展”，即“可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”[12]这一定义正式明确了代际公平在“可持续发展”观中的核心地位，代际公平理论的提出，昭示着人类对自身发展的处境进入了新的认识阶段以及一种新的规范的产生。然而代际公平这一概念并非自始就获得了与现在完全一致的理解。

美国学者佩基是“代际公平”概念的最早倡导者，他认为，代际公平问题可以简述为“假定当前决策的后果将影响到好几代人的利益，那么，应该在各代人之间就上述后果进行公平的分配”。[13]大卫·皮尔斯认为，“在广义的可持续发展的定义里，包括给下一代提供一定数量和质量的财富遗产，它至少应等于这一代所继承的。”[14]我国学者廖小平教授则指出，代际公平最初的本义是指“当代人与后代人在资源分配上的公平和当代人在环境保护上对后代人所应尽的义务”。[15]尽管国内外学者对于代际公平有着各不相同的定义，但相同的是都强调了对后代负责的态度。通观各说，大致可将代际公平理论概括为下面三个方面：

第一，时间性和空间性。代际公平最主要的特征之一便是时间性。一般情况下考察一种社会状态，可以从同一时空的“共时态”与“横断面”两种角度来进行。然而代际公平却是从“历时态”与“纵截面”进行考虑的。代际公平在空间上理解可以划分为“在场各代之间的公平”和“在场各代与后代之间的公平”。代际公平的时间性和空间性决定了各代之间的信息的不对称性，这也是代际矛盾存在的根源。

第二，继承性与规范性。尽管受时空限制后代人不能出场，却并不意味着后代人没有能力与现代人谈判，时空的代际继承正是维系代际公平的桥梁。讨论当前世代与后面百十代人的继承关系太过抽象，然而讨论家庭三代之内的继承性则是具体现实的，在感情上也是容易被接受的，正是这一继承性使得代际公平有了付诸实践的可能。自罗尔斯的代际正义原则之后，代际公平成为一种新的伦理规范、经济规范和政策规范。代际公平保留了“经济人”假定和“帕累托最优”等传统经济学的积极价值，在社会与人文领域显示出了建构新规范的强大感召力。[16]代际公平也成为了一个公共政策的制定过程中的重要的价值导向。

第三，理论性与实践性。代际公平是可持续发展的重要理论支撑，在获得近半个世纪的发展后已经成为一种新的理论规范；其理论意义在于“它以‘应然’来反对现实的‘已然’，要求人们通过努力实践改变现实的‘已然’，以趋于‘应然’”。[17]代际公平的实践面向包括环境、能源、资源、技术、资金、文明等多种人类的实践活动，而环境与资源方面的代际关系是最能体现代际公平实践性的。在许多发达国家甚至发展中国家，代际公平早已内化为社会经济政策，作为执政党的施政纲领，体现着代际公平的理论性与实践性的统一。

目前对代际之间的权利与义务的界定研究比较模糊，代际公平的权利义务论仍然非常薄弱。一方面，诸多学者在论述代际公平时，都提出了当代人应尽的义务。然而当代人不仅需要维系自身的存在，还承担了后代人的生育义务，并且创造、积累了更为先进的科学、技术和知识。我们当代人对基础设施建设的投资，都会给后代人带来益处。从这个角度看，当代人必须拥有满足自身发展的权利，却不能以损害后代人发展的权利为代价。因此应当在公平原则的基础上进行深入研究，对我们“可以做什么”给出明确的界定。另一方面，对我们“必须做什么”，也就是代际之间究竟应该有哪些义务，如保护自然生态系统、开发新能源、发展新技术、控制人口增长等问题应给予重视。

一般认为，代际公平表现为资本公平、财富与福利公平、权利与机会公平、资源与环境公平四大类。国内学者姜学民在1994年即提出了“人类各代对于共同生存的星球上的资源、空间，拥有均等的享用权和发展机会。”权利与机会公平是代际公平的归宿，它们决定着代际公平的其他方面。代际的财富与福利公平是人类社会均衡与平等发展的基础，“其均衡依赖于两个条件，一是上代人关心下代人的偏好程度，二是自然财富的公平拥有程度。为了实现代际的财富均衡，当代人必须建立主动的财富转移政策和专项基金制度。”[18]代际的资本公平是要求总的资本存量至少保证在一定的水平。

生态补偿制度的建立以代际公平为基础就是要以可持续发展的眼光看待当代的发展，在利用环境获得发展的过程中要对受到破坏的生态环境进行修复，以确保环境仍然可供后代人生存和发展。在公平原则的理论基础上研究明确待机之间的权利义务关系，建立科学合理的生态补偿制度，以实现生态环境及自然资源的可持续发展。

四、结语

环境公平作为一种价值理念，其具体的理论内涵至少应包含代内公平、代际公平两层含义。同时，环境公平作为一种系统性的公平观，是一个独立的、有着自身内在逻辑特点的价值体系。具体而言，代内公平是代际公平实现的现实基础;而代际公平又是代内公平实现的价值目标;。而生态补偿制度作为一种平衡生态利益的享有权利与生态系统维护义务的手段，应当以环境公平原则为理论基础，围绕代内公平和代际公平进行建构，保证生态系统的永续利用，最终实现实现可持续发展的目标。随着生态补偿理论的发展，对人类的要求会不断提高，甚至可能会需要人们破除以人为中心的价值视场，进而将一种自然界整体性的内在规则秩序理解为未来世界发展的真正核心力量。

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［编辑：李永新］

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：1672-6405（2014）02-0046-04

刘冰冰（1988-），女，山东泰安人，浙江农林大学法政学院2012级环境与资源保护法学专业研究生，研究方向为环境危机管理与纠纷处理。贾爱玲，硕士浙江农林大学法政学院副教授，主要从事经济法、环境与资源保护法学研究。

2014-05-13

本文系浙江农林大学研究生科研创新基金项目“生境保护视角下的生物相克损害民事救济研究”（项目编号：3122013240247）阶段性成果。