西北高寒民族地区农牧村城镇化发展研究——以甘南藏族自治州为例

王生荣，李 巍

（1.兰州文理学院经济与管理学院，甘肃兰州730000；2.西北师范大学地理与环境科学学院，甘肃兰州730070）

中心镇是指在村镇体系中处于中心地位，与一般建制镇和乡集镇相比聚集功能相对较强、辐射范围相对较广的建制镇，其组成包括县城镇和部分发展程度较高的建制镇[1]。作为城镇体系的末梢，中心镇即承接着大中城市和小城镇的辐射，同时也是农村经济、政治和文化教育中心，是农村物资和人流的初级集散地。中心城镇对于培育农村特色产业和优势产业、促进农村产业结构优化，培育农村市场体系[2]，较快地吸纳农村富余劳动力，实现土地资源的集约利用[3]等方面具有积极的作用。文献梳理表明，已有的研究成果主要针对东部沿海发达地区的中心镇建设，对于中西部地区、特别是西部民族地区中心镇的发展关注不够[4]。在推进城乡一体化、社会主义新农村和新型城镇化建设的形势下，进一步推动民族地区中心镇的可持续发展，充分发挥其承接城市文明和带动周边乡镇的功能[5]，对于实现民族地区可持续发展具有重要的意义。

甘南藏族自治州位于甘肃省西南部，包括碌曲、玛曲、夏河、卓尼、临潭、舟曲、迭部和合作(市)等七县一市，总土地面积4.5×104km2，2010年区域总人口72.35万人，是全国十个藏族自治州之一[6]。全州共辖1个县级市（合作市）、7个县城镇（玛艾镇、尼玛镇、拉卜楞镇、柳林镇、临潭城关镇、舟曲城关镇、电尕镇）和8个一般建制镇。2010年，全州非农人口16.3万人，其中合作市和7个县城镇非农人口12.9万人，占全州非农人口的79.2%。合作市是州府所在地，是全州的政治、经济、文化、交通中心；7个县城分别是各县政治、经济、文化中心；一般建制镇中除郎木寺镇和临潭新城镇发展相对较好之外，其余城镇无论从城镇规模、基础设施和服务设施的建设面，都处在初级发育阶段；因此，可以确定合作市和7个县城镇为甘南州的中心城镇，是甘南城镇化的主要承载地。甘南州是青藏高原“黄河蓄水池”、“中华水塔”的重要组成部分，生态地位十分重要[6]。

1 甘南州城镇化的特殊性

1.1 城镇化条件的特殊性

（1）资源的丰富性与生态文化的脆弱性。甘南州自然资源极为丰富，拥有亚高山草甸草场2.7×104Km2，占全州总土地面积的59.98%。森林面积约占甘肃省的30%，野生动物、珍稀植物种类繁多，纯天然野生中藏药材850余种，中藏药材蕴藏量为5.243×104t。在已探明储量的23种矿种中，有14个矿种储量居甘肃省前5位。水资源总量为254.1×107m3，可利用量215×104Kw。旅游资源不仅有高峻巍峨的名山奇峰（如莲花山），辽阔美丽的草原（如甘加草原），挺拔丛生的原始森林（如大峪沟），浩淼的湖泊（如尕海湖）和多姿多彩的雪山，而且有成群的牛羊和稀有的野生动物，浓郁的民族风情，神秘的名寺古刹（拉卜楞寺、郎木寺等）。甘南州丰富的自然资源、旅游资源构成了甘南产业发展并推进城镇化的资源基础，但由于地处黄土高原与青藏高原的交接过渡地带、北方农牧交错带甘青宁农牧交错区、汉藏文化过渡结合部，区域生态系统结构与功能脆弱，对外界的人为干扰行为的抵抗力弱[6]，在城镇化过程中，随着开发建设和旅游业的发展，极易受到破坏，并且在短期内难以恢复。另外，甘南州位于黄河、长江的上游，其水源保护、天然林保护、退耕还林、退牧还草等生态工程任务艰巨。

（2）人口的民族多元性与人才的稀缺性。甘南州共24个民族，人口在100人以上的民族有藏族、汉族、回族、土族、撒拉族、满族、东乡族、和蒙古族8个民族，其中藏族占总人口的54%、汉族人口占40%、其他各民族人口占6%。就人口受教育程度看，2010年，各类受教育程度人口占6岁以及以上人口的比例分别为：未上学16.81%、小学52.38%、初中16.08%、高中及中专7.27%、大专及以上7.46%，人口受教育程度普遍较低。区域人口决定了城镇规模的大小，甘南州人口总量小，城镇发展必须兼顾城镇的聚集辐射力和城镇的覆盖度。民族结构的多元性，使在城镇化建设中，既要考虑各民族宗教信仰和生活习惯上的差异性，又要实现多民族、多文化交融。由于人才培养机制不完善，加之自身吸引能力有限，大量的专业人员更愿意去发达地区工作，进一步加剧了相关人才的紧缺，这也势必影响区域城镇化的进程。

（3）产业发展的低层次与就业的农业主导性。2010年三次产业分别达到了15.89、16.04、35.76亿元，三次产业产值占国内生产总值的比重分别为23.47%、23.70%和52.83%，产业结构初步形成了“三二一”型结构，但产业总量小，工业中电力生产供应业、有色金属冶炼及压延加工业、非金属矿物制造业和食品制造业产值占的比重分别为：35.51%、31.94%、14.13%、12.38%；第三产业中非营利性服务业、批发零售业、交通运输仓储及邮政业、金融业和住宿餐饮业为主所占比重分别为：62.15%、8.70%、7.43%、6.56%、5.28%；农业主要以传统农牧业的生产方式进行，效率低下且产业化程度低。在甘南的许多地区社会分工薄弱，农牧民自给自足，手工业和农产品的加工仅仅作为农牧业的副业与其结合在一起，绝大部分劳动力集中在传统的农牧业中，第二、三产业吸纳劳动力的能力非常弱，三次产业从业人员比重为71.30:9.59:19.11。低水平的产业结构和就业结构，制约着区域消费需求的扩大和区域城镇化的进程。

（4）地域的广阔性与城镇化的弱质性。甘南地域广阔，面积4.5×104km2，城镇密度极低，平均每万Km2有城市0.22个，县城1.56个，一般镇1.78个。就城镇密度而言，呈“北密南疏”的状态，北部5县市（合作市、卓尼、临潭、碌曲、夏河）分布了全州城镇3/4，南部三县（舟曲、迭部、玛曲）城镇只占城镇总量的1/4[7]。就城镇规模而言，规模最大的合作市区城镇人口只有5万多人，县城人口大都在1-3万人，其余城镇人口都在5000人以下，城镇规模普遍偏小，城镇产业发展不足，难以发挥城镇的聚集和辐射作用。由于城镇经济职能不突出，城镇间职能联系突出表现在政治文化的联系方面，中心城市无法发挥辐射带动作用，城镇间缺乏互动效应，无法形成完善的市场机制，资源得不到共享和有效分配，影响着甘南州经济社会的持续稳定发展。

1.2 甘南城镇化功能的特殊性

由于青藏高原特殊的地缘关系，早已使该区域的环境保护、经济发展和民族稳定成为事关民族团结和国防安全的政治任务[8]。其发展问题的研究，更强调其在全国的生态安全和国家安全的地位，侧重国家利益确定的战略目标[9]。因此甘南城镇化不仅要重视协调与资源环境社会的关系，更重要的是优化和利用国家扶持区域发展的各项政策，依托自身的资源优势，促进区域本土城镇化的进程，在此基础上，走一条资源节约、环境友好、经济高效、文化繁荣、社会和谐、城乡统筹、城镇协调发展、个性鲜明的新型城镇化道路[10]。城市（镇）作为区域经济的主体，其数量、规模和功能制约着区域经济的发展，在充分利用国家扶持区域发展的各项政策的基础上，发挥自身的资源优势，优先培育和发展中心城镇，提升区域发展的内生动力，促进人口的合理流动和适当聚居，不断优化农牧村产业结构，实现经济增长方式由粗放型向集约型转变，对于促进甘南经济发展和生态环境保育、社会文化传承的协调，实现区域的持续稳定发展具有重要的意义。

1.3 城镇化动力的特殊性

建国后，甘南城镇化的政策导向显著，政府是城镇化动力机制的主体（图1）。一是甘南城镇的发展与政权建设密不可分。建国后，为适应行政管理的需要，涌现出了一些城镇，1962年，城镇数量达到5个。1984年国务院批转民政部《关于调整建制镇标准的报告》，放宽了对少数民族地区建制镇的标准；2002年甘肃省开展了“撤乡并镇”的工作，实行“小乡并大镇”。在这些政策的影响下，城镇数量由1999年1市4镇发展到2002年1市15镇，其中，合作市在1999年由镇改市，成为甘南州及周边藏区的唯一一个县级市。二是国家为了扶持甘南民族地区的发展，实施了一系列的优惠政策和项目，改善了城镇的基础设施和公共服务设施条件，为城镇经济职能的增加奠定了基础。同时，国家扶持藏区发展的政策和项目，带来了大量的外来人口进入城镇，扩大了城镇的规模。随着城镇规模的扩大、基础设施的改善，进一步促进了城镇旅游服务、餐饮等行业的发展。三是围绕区域生态环境保护工作，甘南实施了一系列生态保护工程，进一步推动了区域人口空间聚集程度（如游牧民定居点大部分选择县城定居和乡镇定居）。由于甘南城镇化核心动力来源于政府政策和项目，造成了甘南对外部项目和资金的依赖，城镇普遍缺乏自然发育和自觉成长的过程,缺乏内在的经济利益驱动和活力，城镇化的动力系统单一。

图1 甘南城镇化的动力

2 中心城镇发展与农牧村城镇化

2.1 实施中心城镇优先发展战略，可以有效化解甘南州城镇化弱质与建设资金短缺的区情

城镇对区域的辐射带动力与城镇的规模密切相关，当城镇人力、资金、技术等要素聚集到一定程度时，才会产生较大的极化效应与规模效益，甘南城镇只有完成足够的人口聚集，才能减小自然地理的限制因素，形成产业发展所需的人口规模，发挥城镇的相关功能以及对整个区域的带动作用。学者研究认为我国中心镇的有效规模下限应为5万人左右[11]，[12]（甘南由于城镇自然地理、区域人口规模等的限制，规模可适当下调），甘南中心城镇人口规模大部分在1-3万人之间，尽管合作市区的人口规模达到了5.6万人，但要充分发挥区域中心城市的带动作用，规模明显不足。因此，在经济基础相对较差、地方财政收入规模弱小、城镇的建设和发展主要依赖于外部项目和资金（如中央财政转移支付）的背景下，走分散发展的城镇化道路极不现实、也难以达到预期的效果。甘南城镇化道路应选择集中突破、分步发展的策略，现阶段应重点建设7县1市的县城（市区），培育出一部分能有效带动区域发展的中心城镇（市），才能使甘南走出农牧村城镇化“小马拉大车”的困境，才能使甘南城镇化发展由外生动力为主转变为以内生动力为主的道路。

2.2 中心城镇可以降低进城农牧民的转移成本，并享受到与大中城市居民接近的现代文明生活

农牧民进城的转移成本，包括转移的生活成本、运输成本、心理成本和机会成本等。中心城镇空间上与农牧村接近，文化氛围与农牧民接近，使进城农牧民能较快地融入到城镇；中心城镇生活成本较低，就住房来说，由于经济适用房、廉租房和棚户区安置房等的建设，甘南大部分中心城镇房价稳定（2010年为2200-2500元/m2），因此，进城农牧民生活成本相对较低；对于已经在县城安置的农牧民（如在生态保育工程中在中心城镇定居的农牧民），虽然有一部分家庭老人和孩子在中心城镇生活，家庭主要劳动力仍然在农牧村从事农牧业生产，但由于中心城镇距离生产地相对较近，经常回城与家人团聚也相对方便，同时，从长远来说，也有利于已安置农牧民工作由农牧村向城镇的转换。在各级政府的援助和帮助下，甘南州城镇建设（特别是中心合作市、以及各县县城）得到了较快的发展，城镇（市）道路、给排水、环卫设施等市政设施日益完善，教育、医疗卫生、文化、市场等公共服务设施得到了大幅度提升，城镇的服务功能日趋完善。如合作市在1999年由镇改市以来，城镇建设得到了快速发展，2010年，城市路网线密度为3.90Km/km2；城市供水干管总长50 Km，城区污水管网覆盖率达70%；集中供热普及率达90%；市区有中小学11所，市属医疗卫生机构2所；有文化馆1座、图书馆1座。因此，在中心城镇（市）生活，即可以降低进城农牧民的转移成本，又可以使进城农牧民就近享受到与大中城市居民接近的现代文明生活。

2.3 优先发展中心城镇，可以有效协调甘南州生态环境保育与区域发展的关系

甘南州的经济类型是以草地放牧为主体的粗放型、低效益的传统经济类型，随着甘南牧区人口急剧增加以及对畜产品需求的不断扩大，农牧村人地矛盾日益突出，直接威胁到整个黄河、长江流域的经济社会可持续发展和生态安全[6]。为了缓解人口压力与土地承载力的矛盾，甘南制定和实施了甘南黄河重要水源补给区、长江上游白龙江流域甘南段（碌曲·迭部·舟曲三县）生态功能修复与水土流失及地质灾害综合整治项目等生态保育工程；其中，甘南黄河重要水源补给区包括该州的临潭、卓尼、夏河、碌曲、玛曲和合作，总面积3.057×104km2，占甘南土地总面积的67.9%；补给区划分为重点保护区、恢复治理区及经济示范区，各功能区占补给区的比重分别为44.26%、50.74%、5%。要达到工程的预期目的，一是要实现重点保护区、恢复治理区人口向经济示范区的有序转移，二是要逐渐改变农牧民的生产、生活方式。由于中心城镇发展基础相对较好，通过培育和建设，可以实现人口、信息、技术、物质和能量的有效聚集，因而可以有效承载不适宜农牧业生产区转移的人口。同时伴随着与城镇社会经济发展相应的城市生活方式的形成和扩散，尤其环保意识的提升和生态文化的发展将为区域生态安全提供了主观条件[6]；而人口、资金及技术等要素的聚集，城镇规模的扩大，将会进一步加快区域经济的增长，从而能够创造出更多的社会财富以推进环境保护和生态建设。

2.4 加强中心城镇建设，为区域招商引资，吸纳、存留人才创造良好条件，可以同时缓解区域发展中资金和人才短缺的状况

甘南州具有丰富的自然资源及旅游资源优势，要将资源优势转化为产业优势，增强区域“造血”功能，就必须通过城镇的发展来带动。一是通过重点对中心镇的建设，不断完善城市基础设施和服务设施，增强城镇的服务功能；二是城镇服务功能的完善、将进一步带动城镇规模的扩大，从而减少企业的投资成本，增加获利机会，有利于吸引人才与新的投资商进入，为特色产业在发展中引入资本，壮大规模，提高企业创新和竞争力[13]。三是城镇的发展，将会促进城镇人居环境和人才待遇的改善，为区域吸纳、存留人才创造良好条件，可以有效防止和减少区域人才的流失。如玛曲县城尼玛镇从1962开始建设以来，县城规模不断扩大，2010年，初步形成了“三横三纵”的方格网状路网骨架，县城基础设施和公共服务设施得到了快速发展，县城商业、居住、行政功能分区逐渐明晰。2005年10月，玛曲县城工业园区成立，占地面积0.82km2，截止2010年，已吸引13家企业入驻，园区基本形成了以畜产品加工、中藏药材加工、商贸生态旅游服务等为主的产业结构，工业园区的发展，将为玛曲高原畜牧业、藏医药产业、特色旅游业等地方特色产业的发展和牧区劳动力向县城转移创造了条件。

3 中心城镇发展路径

3.1 按照城镇的资源环境容量，确定合理的城镇规模

正确预测城镇（市）人口规模，科学测定城镇（市）人口容量，既是城镇（市）规划的目标，又是制定一系列具体技术指标与指导城镇（市）布局的依据[14]。城镇的资源环境容量主要包括土地容量、水资源容量、生态环境容量等[14]。甘南水资源比较丰富，可供开发利用的浅层地下水资源分布均匀，江河两岸无大的污染源，水质纯净，未来可通过工程措施增加城镇的供水能力（如正在实施的“引洮济合”、“引洮济潭”工程），因此，水资源不构成合作市区及各县城未来发展的约束条件。甘南州大部分中心城镇都属于河谷型城镇，如：分布在洮河河谷的碌曲玛艾镇、卓尼柳林镇，分布在白龙江河谷的迭部电尕镇、舟曲老城区和新区，分布在大夏河河谷的夏河拉卜楞镇等，因此，用地空间是甘南大部分城镇未来发展的主要约束因素，根据合作市及各县城城镇土地利用现状、民族地方的实际和《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137—2011），首先确定人均建设用地标准，结合各县城总规确定的建设用地，可以确定各城镇的合理规模（表1）。在确定城镇合理规模的基础上，应处理好城镇发展的长期和短期之间的关系，在近期内应充分发挥城市规划对的中心城镇建设的引导作用，城镇建设用地的空间拓展应当注重其内部的增长，不断调整用地结构，充分挖掘城镇建设用地的潜力，促进城镇建设用地集约高效的利用，实现中心城镇的“精明增长”。

表1 2015—2030年甘南州中心镇（县城）人口规划和用地规模

3.2 大幅度增强中心城镇基础设施和服务设施的供给能力，实现公共设施的网络化发展

经过多年的建设，甘南州各中心城镇已建成了门类较为齐全的基础设施和服务设施，但公共服务设施普遍存在着规模小、分级不明确、配套不完善、服务半径过大等问题，且普遍缺少文化娱乐设施和体育设施。如合作市区城市路网线密度只有3.90km/km2，远远低于国家关于小城市的路网密度指标（6—9 km/km2）；供水普及率较低（90%）；现有污水处理厂规模较小，且只能处理生活污水；作为甘南州的州府，缺少综合型甲级医院和大型的文化娱乐设施等。因此，要使中心城镇在吸纳农村劳动力和人口转移方面发挥更大作用和承担更多的责任，首先必须大幅度增强中心城镇基础设施和服务设施的供给能力。一是依据国家城市规划和建设的相关规定、规范和标准，充分结合民族地方的实际，不断完善中心城镇基础设施和服务设施，实现基础设施和服务设施的网络化发展；同时，在规划和建设时必须立足长期目标，即使不能一步建设到位，但必须规划留足发展空间。二是建立多元化的中心镇建设投融资机制。充分利用国家扶持藏区发展的优惠政策、西部大开发政策和地区之间对口援助等政策，积极申报和争取相关项目；鼓励和吸引私人资本、社会资本、境外资本参与中心镇基础设施、公共设施的建设和运营，多途径、多渠道解决建设中的资金瓶颈问题。

3.3 壮大城镇产业，提升中心城镇的非农就业吸纳能力

一是加快中心城镇特色工业的发展。对当地企业发展、要素供给、市场需求等进行综合分析，培育和扶持一些根植性较强、关联作用较大的核心产业[1]，在此基础上，建立各具特色的工业园区。如合作市可依托现有的乳品加工企业，建立乳品加工企业集团；玛曲可依托天马生态股份有限责任公司等畜产品加工企业，建立畜产品加工企业集团；夏河可依托水电优势、安多集团、畜牧业资源优势，打造融清洁能源和畜产品加工为一体的综合工业园区等。通过健全各种要素市场、确立公平有序的市场竞争规则、制定比其它地区更加优惠的特殊政策，吸引和集聚与自身优势相关联的产业，实现中心城镇产业的集群化发展。推动传统产业的技术改造工作，实现传统产业的高技术化；充分发挥大企业、大集团的带动作用，提升行业的整体水平和竞争力。二是加快改造提升传统商贸业和专业市场，依托甘南丰富的旅游资源，加快旅游业等各类服务业的创新发展；大力发展现代物流、金融服务、科技服务、信息服务、文化服务和商务服务等产业，努力提高三产在国民经济中的比重。三是大力整合农牧村的教育资源，积极发展农牧村职业技术教育和成人教育，建立农牧民职业培训体系，把市场需求与农牧民就业需要相结合，提高农牧民生产技能和文化素质，增强农牧民劳动力市场竞争就业能力[6]。

3.4 注重城镇特色化建设，保障和延续民族文化特色

城镇特色是城镇凝聚力的重要物质基础，是中心镇建设的灵魂[15]，在甘南州中心城镇的建设中，由于开发建设的无序性，对城镇景观造成了一定的破坏，城镇特色逐渐淡化。如夏河县城拉卜楞镇整体上依地形而建，初步形成了以藏式建筑风格为主、带状网格型城镇空间格局，但是城镇各类用地混杂，造成城镇整体景观层次不够清晰；城镇建设忽视了滨水空间的有效延续性，没有形成连续的河道景观界面；部分新建建筑地方色彩不突出，且城镇民用建筑与拉卜楞寺院建筑色彩重叠、色彩冲突和混乱明显。因此，在中心城镇的建设中，必须按照城镇功能定位，把培育城镇个性、塑造城镇形象作为城镇建设和管理的重要内容。一是要把城镇的现代化与传统色彩，开放性与民族性、地方性有机地融合起来，既着眼于现代城镇发展，又要实现传统历史文化、民族文化的传承。二是通过一定的法律手段，明确在城镇建设中，必须进行“布局景观”和“建筑风格”评价，以建筑风格是否体现当地文化特色、建筑物景观同整个城镇建设风貌是否协调为评价标准，规范和约束城镇建设项目[8]。三是城镇建设要着眼于长远发展，重视城镇规划在城镇特色化建设当中的引导作用，避免城镇大拆大建。

3.5 加强中心城镇的生态环境保护，为城镇的可持续发展提供保障

在中心城镇发展当中，如果不注重生态问题，不注意解决在城镇建设、人口和产业聚集时带来的环境保护问题，就有可能导致城镇污染（如水污染和工业污染等）加重、土地资源的生态功能降低、人居环境恶化等问题。所以，在中心镇建设中要切实做好保护生态环境：一是在城镇规划和建设中要注意合理利用土地，积极调整产业结构和各功能区布局，尽量避免因为城镇建设而造成对生态环境的破坏，加重荒漠化；二是要对计划发展的产业从环保角度进行选择，对生态环境问题严重的个别城镇（如舟曲老城区），要限制以发展工业和自然资源开发为主的城镇化建设，防止出现生态环境的再破坏和可能造成的生态灾害[6]；三是充分保护原有的生态资源，特别是要保护好植被和河道；四是加快推进集约型规划、建设和管理，大力推行清洁生产，推广使用清洁能源，提高能源利用率，努力实现以最少的资源能耗，获得最大的产出效益；五是完善城镇环境保护体系，健全城镇环境保护监管队伍，加大城镇生产、生活污染的治理力度，推动中心城镇环境建设健康发展。通过以上措施，实现中心城镇建设与生态保护协调发展，不断提高城镇人居环境，保障中心城镇的可持续发展。

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