关于江西省义务教育阶段寄宿生、学前教育幼儿资助政策的调查与研究

毛本其，李 旺

（1、江西省学生资助中心，江西 南昌 330038；2、南昌大学，江西 南昌 330031）

关于江西省义务教育阶段寄宿生、学前教育幼儿资助政策的调查与研究

毛本其1，李 旺2

（1、江西省学生资助中心，江西 南昌 330038；2、南昌大学，江西 南昌 330031）

基于江西省的调查表明,江西省义务教育阶段寄宿生、学前教育幼儿资助政策虽取得了良好的社会效益，但还存在资助面过窄、资助金额过低、资助标准模糊等问题。政府应通过加大教育投入、建立科学的贫困生认定体系及资助工作体系等相关措施，使该项工作的效果得到进一步改善。

义务教育；贫困寄宿生；学前教育幼儿；资助

进入新世纪以来,教育公平问题引起社会的热议,备受社会关切。中国政府致力于维护教育公平,做出“不让一个学生因家庭经济困难而失学”的庄严承诺[1]。当前,如何在加快教育改革与发展步伐的背景下,认真贯彻十八大提出的大力促进教育公平“提高家庭经济困难学生资助水平”,努力办好人民满意教育,亟需加强理论研究和实践探索。本文以访谈和问卷的形式对江西省义务教育阶段寄宿生、学前教育幼儿资助情况进行调查,旨在全面准确了解江西省家庭贫困学生资助基本状况,并找出解决问题的办法,供有关部门参考。

一、义务教育阶段寄宿生、学前教育幼儿资助政策实施效果彰显

对义务教育阶段贫困家庭寄宿学生实行资助始于2001年,当时称为“两免一补”,主要内容是对农村义务教育阶段贫困家庭学生“免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”[2]。2006年,从西部地区开始全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费。2007年,全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生均享受到了“两免一补”政策。2008年,江西省开始调高城乡义务教育阶段家庭经济困难寄宿生基本补助标准。对于家庭经济困难学前教育幼儿资助工作,江西省于2012年开展试点。从调研了解到的情况来看,这两项资助政策使群众得到了实惠,减轻了学生家长负担,社会反映很好,对问卷调查的统计显示,学生家长总体满意率达至92.56%。

(一)资助金额、资助面双向扩大

江西省在对经济困难家庭寄宿生的“一补”在资助金额和资助面两方面呈正向增长态势。补助额度2005年小学、初中为100元/年/人,2007年为小学、初中 300元/年/人,2008年为小学 500元/年/人、初中750元/年/人,到2011年则增长到小学1000元/年/人、初中1250元/年/人。补助学生也不断增加,由2005年的22万名,增加到2007年的33万名、2008年的35万名、2011年的44万、2012年的48万名。2012年,全省义务教育阶段补助资金发放5.64亿元,其中受资助的小学生达16.4万人,占寄宿小学生人数的34.3%；受资助的初中生达32万人,占寄宿初中学生人数的34.8?%。2012年秋季起,江西省贫困生生活补助扩大至学前教育阶段,按照500元/生的标准,全省计有5.5名幼儿享有了补助,全省累计发放补助资金2800万元；2013年,补助资金增长到4800万元,资助幼儿5.5万名。

(二)资助金管理政策趋于规范

江西省于2008年制定了《江西省义务教育阶段学校家庭经济困难寄宿生生活补助管理办法》,从申请补助的基本条件、具体条件、补助标准、审核原则、申报与发放程序、各级教育部门职责划分、惩诫措施等12个方面对义务教育阶段学校家庭经济困难寄宿学生资助金管理进行了规范。2012年,省财政厅、教育厅联合出台了《江西省学前教育资助专项资金管理暂行办法》,各级教育部门分别结合当地实际制定了具体实施细则,保证了全省“一补”、“学前资助”金额有序发放。2008年,省教育厅开始建设全省资助资源数据库,开设“江西省学生资助中心办公系统”网站,财政系统能根据教育系统提供的学生数据和信息,准确地核拨资助资金,有效地提升了工作效率。

(三)资助工作体系趋于完善

查看教育部门的工作日志,常能看到学生资助工作的议事记录。在一些地方,学生资助工作上升为政府的议程。上犹县在实施常态化的义务教育阶段家庭经济困难寄宿学生资助工作基础上,还实施了“特困学生温暖工程”,县委、县政府主要领导协同推进工作进程。对审核符合条件的特困生按以下标准补助：县城寄宿生小学生60元/月/人、初中生80元/月/人,走读生和留在当地就读的寄宿生30元/月/人,初中生40元/月/人标准发放(每学期按5个月计算),主要用于学生购买文具、生活用品等。

全省学生资助工作实现了“一纳入,四到位”的机制。“一纳入”,即把学生资助工作纳入各级教育部门、学校工作的考核指标体系,学生资助工作成为考核校长的重要依据。“四到位”,即机构到位、人员到位、场所到位、经费到位。资助中心通常都建有学生档案室,学生资料建册完整。档案资料需要保存较长年限,有的贫困学生从小学入学至初中毕业长达8年时间,档案资料都有保存。

二、存在的问题

在调研中,不少学校管理者、学校教师和家长反映,当前的学生资助工作还存在不尽人意之处。这些问题突出表现在资助金偏低、公平性不足、领取资助金时间不确定等。

(一)资助面过窄

有四个贫困生群体未纳入资助范围,面临辍学危险：

一是不少家庭经济困难的学前教育幼儿未享受到资助。江西省于2012年始秋季开始实施家庭经济困难幼儿园学生资助政策,指标控制较紧。据统计,全省尚有17.67万名贫困幼儿未获得资助,这些学生占在园贫困幼儿总数的76.4%。以金溪县为例,全县贫困幼儿国家资助比例约占77%(按正规幼儿园数据计算),加上学校减免及社会捐助学生,实际受资助学生面仅为3%,而实际上符合标准的贫困生约占学生比例的16.2%,还有约半数以上贫困生未纳入资助范围。如果把非正规幼儿园计算在内,资助比例仅为2.4%。

二是义务教育阶段寄宿生中,仍有一部分家庭经济困难学生未享受到补助。据不完全统计,全省约有30万人,约占全部寄宿学生总人数的20%。

三是非寄宿家庭经济困难学生未纳入资助范围,资助还是一个“空白区”。实际上,这部分贫困学生人数不少。从政策的连贯性看,非寄生的学前教育与高中阶段都有贫困家庭学生资助政策,唯独义务教育阶段中断,许多家长不理解。此外,由于大多数农村小学没有住宿条件,而走读的学生中年龄小、路途远的留守儿童存在中餐断供问题,这部分学生生活困难。

四是民办学校家庭经济困难学生也未纳入资助范围。部分农村留守少年儿童缺乏父母看护选择在民办学校就读,家庭经济十分困难,需要资助。

(二)资助金额偏低

自2011年秋季至今,江西省对义务教育阶段家庭经济困难寄宿学生的资助标准未进行新的调整。而在同一时期,江西省经济发展的各项指标均呈上升趋势。据江西省统计局公布的数字,2012年,全省实现地区生产总值12948.5亿元,比上年增长11.0%；全年财政总收入2046.0元,比上年增长24.4%；全年农民人均纯收入7828元,比上年增长13.6%；城镇居民人均可支配收入19860元,比上年增长13.5%。政府对困难人群的资助也有新的提高。2012年,全省向城市低保户发放低保金月人均补差220元,向农村低保户发放低保金月人均补差105元。瑞昌市经济发展水平在全省属于排名靠后的县(市)域,最低生活保障金额城镇 300 元/月/人,农村 150 元/月/人。两相对照,政府对贫困学生的资助未与经济发展同步,未与对其他困难群体的扶助同步。

在调研中,普遍反映,当前对贫困生的资助标准滞后于物价水平的上涨,滞后于生活消费指数的提高。以余干县为例,按最低生活标准,在余干县,一顿有一碗米粉、两个馒头的早餐至少得2元,一顿有一碗米饭、一份普通素菜、偶有半花荤的午餐或晚餐至少得花费4元,如此算来,以一个饭量不大的10岁左右的孩子,维持一天的生存,伙食费最低需要10元。一年(按250天计算),最低需2500元/生。而补助金小学1000元/生,初中1250元,无法保证其日常生活。

近几年,物价连年上涨,贫困学生父母打工工资或家庭收入未见增长,受资助学生生活改善的效果不明显。2013年,我国经济增长速度放缓,就业形势更趋严峻,贫困群体生活更加艰难,这些家庭的学生如果不能获得更大力度的资助,生活、学习和成长将受到严重影响。

(三)资助标准模糊

根据目前的资助管理办法,申报贫困生资助至少需符合10项条件之一。在实际的操作过程中,不少学校反映,前9项条件容易认定,但是,真正符合前9项条件之一者较少。赣县历年数据统计表明,在资助工作中,符合前9项条件之一者从未超过实际资助人数的50%,剩余的贫困生不能归类到前9项,只好归类于第10项“其他原因造成家庭经济困难”。实际生活当中,同一地区大多数家庭经济状况大体相似,生活水准差别不是特别明显,学校很难把握程度不同贫困生的判定标准,常常由于界定不准确引起家长的不满和质疑。

就目前的资助情况来看,对于大部分获得资助的相对贫困学生,这一点资助资金可以算是他们家庭的支出中给学生发的“零花钱”,资助效果不明显,仅聊胜于无。然而,对于符合前9项的家庭,资助金额确实弥补了困难家庭在教育上的支出,真正意义上减轻了这些贫困家庭的生活负担,一定程度上改善了他们的生活条件,资助金额的使用的确发挥了“雪中送炭”的效果。

同时,由于实行没有差别的统一标准,尚不能有针对性地解决不同贫困家庭学生的实际困难,诸如孤儿、单亲或双亲患重病等真正特别贫困的学生未得到特别资助,不能满足他们在学校寄宿或者日常生活所需各项支出需求,他们中的部分人仍有面临辍学的可能。

在申报资格审核中,学校往往凭学生所在地的居委会(村委会)的证明材料判断,却很难保证证明材料的真实性。有时,个别地方的学生家长为领取资助金,会出现弄虚作假行为。

(四)个别地方资金配置无序

有些学校存在资助指标乱用现象。少数学校寄宿条件不足学生床位不多或根本未办宿舍,可是,当地经济困难的家庭较多,资助指标紧缺。为照顾本班贫困生,一些学校或班级在可用的贫困寄宿生生活资助经费内指定本学期一名学生享受,下学期则轮流给另一名享受；或者直接由本班一名学生先领取到经费,再由两名学生平摊均分。有时学校会遇到资助资金“补发”的现象。因种种原因,资助金发放滞后现象普遍存在,有时还要补发前一年的资金。补发的工作难度很大,有的学生已毕业或转学,很难核对学生信息。

(五)工作环节衔接有疏漏

一是资助指标与学生人数不匹配。每一学年各地寄宿人数都有一定变化,而从上级下达的贫困寄宿生生活指标依据的是前两个年度教育统计年报数据,如2011年依据的是2009年秋季数据,2012年依据的是2010年秋季数据,时间跨度有2年,真实分配的指标与当年实际的寄宿生数、贫困寄宿生数有较大出入。

二是职能部门之间沟通不够顺畅。学生资助工作由财政部门与教育部门协作共同完成,各有分工。不少学校反映,财政部门下达寄宿生生活补助的人数和经费按一个财政年度(春秋两季指标一样)下达,而教育部门的工作安排在评定和发放生活资助金的实际操作过程中是按照“学年评定,学期发放”(第一年的秋季,第二年的春季)的方式执行,教育部门与财政部门工作衔接有些对不上,资助工作秩序有些乱。同时,通过“一卡通”发放也有数个部门配合的问题。“一卡通”由财政部门会同银行部门共同制发,学生与监护人等信息的校核工作由学校完成。不少家长反映,农户“一卡通”信息有时出错,有时财政部门资金转入不及时,容易引起学生或家长的误解。

三是手续繁杂。省里的文件至设区市至县局资助中心,公文流程长,以至许多学校反映,一接到文件刚获悉指标数额,已快到截止期限。仅留了10来天时间给基层,时间过于仓促。

三、寄宿制学校的两种倾向值得注意

在资助对象只面向住宿贫困学生的情况下,部分贫困学生连住校的机会都无法获得,失去了获得资助的机会。这其中有两种趋向值得注意。

一是一些学校积极性不高,存在责任规避行为。当前的义务教育阶段学校实行“零收费”政策,公办中小学校不得向学生收取住宿费、搭膳费。而学生在校住宿的管理成本逐年上升,水电费、宿管员、设施维修等都需要花费大量的经费,住宿学生越多,管理责任越大,支出也增多。而在生均公用经费上,住宿制学校和非住宿制学校获得一样的生均拨款,部分校长产生心理不平衡。少部分学校出于降低成本,减少开支,减轻管理责任,便有意识地减少学生宿舍床位,人为地压缩寄宿学生人数,不仅使新招收学生中确有寄宿需求者无法住校,而且还迫使原本住校的学生迁出学校,转为走读,或寄宿在亲友家里。

另外一种情况恰好相反。很多校长很有责任感,有心办好宿舍,扩大学生受资助权益,却苦于客观条件限制而感无奈。比如,婺源县绝大多数办有宿舍的学校,宿舍条件都极为简陋。全县中小学校距离设施标准化、规范化的要求有较大差距。部分学校宿舍面积不足,无法满足学生寄宿要求。婺源县一些偏远山区的学生宿舍仍然使用“大通铺”,部分宿舍楼内无厕所、无浴室、无供水设施；学生食堂设备也极简陋,达不到标准要求,也无法满足学生在校就餐的要求。全南县资助中心统计,2013年春季开学全县计有1932名学生有寄宿要求,但由于学校宿舍紧张而无法住校,部分学生家长不得不在校外租房陪读。像婺源县和全南县这样的情况,全省为数不少。

四、对策与建议

针对上述存在的问题,调研组认为,着眼于更好地保障学生权益,促进教育公平,在新的历史时期,要积极回应学生和家长诉求,努力提高资助水平,建构科学合理的工作机制,提升教育服务质量,使群众满意度有新的提高。

(一)加大教育投入力度

完善资助体系,最根本的是加大教育投入,增加财政拨款中用于义务教育、学前教育的比例,同时增加中央、省、市财政用于对义务教育、学前教育投入的份额。江西省2012年实现财政总收入2046亿元,奠定了较好的经济基础,构成财政对教育的有力支撑。再者,2013年江西省经济形势仍然向好发展,情况比较乐观。据该局公布的数据,2013年1-4月,全省GDP绝对值比去年同期增长10.3%；财政总收入达824.5亿元,增长17.6%。这就意味着,江西省完全具备加大教育投入、提高资助力度的财政基础。从行动策略上来看,可以从以下三个方向展开：

一是扩大资助范围,对所有家庭经济困难寄宿学生实行资助,同时,将未住校的贫困生、民办学校贫困生一并纳入资助范围,实行贫困生资助“全覆盖”。

二是提高资助标准。可比照江西省《2013年民生工程安排意见》(赣府发[2013]5号)中对各类社会救助人员提高资助金额的做法,按同等比例提高贫困学生的资助金额,满足贫困学生基本生活需求。

三是加快薄弱学校改造力度,并对办有寄宿制的中小学校在生均公用经费上实行一定倾斜,适当按住宿人数追加生均拨款,鼓励学校改善学生寄宿条件。

四是在坚持政府主渠道筹集救助资金的同时,鼓励和支持社会助学,拓宽助学路径。随着社会文明程度的提高和慈善事业的发展,怀有助学热情的人士将日趋增多。教育系统应加强与社会组织的联系,争取更多的社会捐资用于补助贫困学生,实现政府资助和社会助学“两翼”并举,确保不让一个学生因贫困而辍学。

(二)建立科学的贫困生认定体系

突破现行11类划分的资助资格标准认定体系,实行“突出重点,分类救助,差别对待”的办法,采用定性与定量相结合的办法重新划分资助类别,确立资助标准。可考虑从经济状况、致贫致困原因、经济需求等多个维度进一步细化,划分出贫困程度若干档次,细分资助对象,针对不同类别的贫困生实行不同额度的资助标准,并对迫切需要救助者予以资金倾斜,重点救助。与此同时,为避免资助对象信息失真,必须严格程序,增强工作透明度,从发布信息至确定受资助对象,每一个流程都面向公众开放,接受群众监督,确保公平、公正。各乡镇、学校可成立贫困生认定评审组,由村委会负责人、教师代表、贫困生家长代表、群众代表、学生代表等人员组成,严格把关。拟资助的贫困生一旦确定,应立即公示评审情况,公示评审结果。如有弄虚作假,一经发现,立即取消,并严肃处理相关责任人员。

(三)构建顺畅的资助工作体系

一是科学认识贫困生资助的社会意义。中小学生贫困问题是伴随我国社会经济的迅速发展和社会急剧转型而出现的一个重大社会问题。江西省尚属欠发达省份,可容纳就业的大中型企业不多,中小型企业效益也不是太好,就业形势不容乐观,群众生活水平提高幅度较慢。特别是近几年物价上涨较快,人们普遍感受生活压力加大。因灾因病因残致贫,因经营破产致贫,因家庭破裂致贫等,因劳动技能不高、社会适应不够等原因致收入低下,致贫致困的个人因素和社会因素很多。一个趋向令人担忧,由于相对固化的社会结构,一旦致贫致困,要想摆脱困境难度加大。可以预见,在相对较长的一个时期内,江西省将仍有相当一部分人口和家庭处于贫困或相对贫困状态。通过政府资助,能有效缓解贫困家庭经济压力,使学生能顺利完成学业,开通学生未来向上流动的渠道,既对学生健康成长至关重要,也是维护社会稳定收获民心的重要手段。

二是坚持服务导向,主动关心学生。资助工作人员和学校教师要摸清学生基本情况,切实掌握学生和其家庭情况第一手资料,学生信息尽可能全面、翔实、完整。目前,全省99个县(市、区)仅信丰、大余、全南三个县的资助中心建立了较为完整的贫困学生档案,其余的县(市、区)仅仅只对已确立为资助对象的寄宿贫困学生建立档案。要利用网络平台将资助工作置于公众的监督之下,有效防止腐败发生。

(四)加强教育,帮助贫困生以良好心态接受资助

三是加强教育,帮助贫困生以良好心态接受资助。这是当前资助工作中很容易忽略的一个环节。受资助学生往往容易滋生自卑情感,他们有时不愿意公开接受资助的事实,觉得接受资助很没面子,心理负担沉重。对此,资助工作人员和学校教师要多几份体贴和包容,多施予一些关怀和温暖。同时,要通过心理健康辅导和思想教育,帮助他们建立阳光心态,消解他们的负面情绪,使他们以正常心态积极处世。要引导学生及其家长和群众认识到,贫困生资助是党和政府的一项惠民政策,能享受到资助,是党和政府对自己的关爱,并不是什么丢人的丑事。资助只是手段,面向未来才有深远意义和价值。在日常的学习和生活过程中,教师要更加注重关注受资助学生人格与品行的培养,使爱心传递,让学生学会用行动回报社会,用真受回馈关心和帮助过他们的人。

[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》[Z].

[2]《江西省教育厅、江西省财政厅关于下达学前教育幼儿资助资金的通知》（赣财教指[2012]161号）[Z].

（责任编辑：朱 斌）

Investigation and Study on the Dilemma and Countermeasures on Compulsory Education Boarders,Preschool Education Children’s Aiding Policy in Jiangxi Province

MAO Ben-qi LI Wang
(1.The Provincial Students Financing Center in Jiangxi,Nanchang,Jiangxi,330098;2.Nanchang University,Nanchang,Jiangxi,330031)

Based on the survey of Jiangxi Province,the compulsory education boarders and preschool education children aiding policy have achieved good social benefits,however,some problems still exit such as the aiding scope is too narrow,the aiding fund is too low and the aiding standard is not clear.The government should improve the effectiveness of this work by enlarging education investment,establishing scientific poor student appraisal system and aiding system.

compulsory education;poor boarders;preschool children;aiding

G512.3

A

123(2014)02-0006-06

2014-03-12

毛本其（1963-）,男，安徽马鞍山人，江西省学生资助管理中心，副主任。研究方向：学生资助工作。

李 旺（1970-），女，江西赣州人，南昌大学，博士。研究方向：教育管理。