规范海事行政执法自由裁量权的路径分析

□刘涛

所谓自由裁量权一般是指司法或者行政机关及其工作人员在法律事实要件确定的情况下，在法律授权范围内，依据立法目的和公正、合理原则，自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由做出裁决的权力，其实质是司法或行政机关依据一定的制度标准和价值取向进行行为选择的过程。

由于我国幅员辽阔，各地情况千差万别，法律法规不可能考虑到所有情况而做出细致完备的规定。当自由裁量权与行政行为结合在一起时，则需法律在作出有原则、有弹性的规定的同时，赋予行政机关在法律法规允许的范围内，灵活地依据具体条件进行行之有效的行政管理的权力。

海事行政执法自由裁量权就是海事行政机关的执法行为与自由裁量权的结合。同其他行政权力一样，海事行政执法过程中也存在执法随意、有失公平等问题，极易给群众利益造成损失。因此，对海事行政执法自由裁量权的有效控制与规范，是各级海事行政机关的一项重要工作。

一、海事行政执法自由裁量权的主要表现

1.事实性质认定的自由裁量权

海事行政执法部门对是否违反海事相关法律法规行为的认定具有自由裁量的权力。海事行政执法部门通过对行政相对人的行为性质与海事管理事项性质的综合裁量，确定该行为是否违反了海事管理的相关法律法规。海事管理事项性质的认定往往存在很大的自由裁量权，比如《内河交通安全管理条例》第二十五条规定：“在内河通航水域或者岸线上进行下列可能影响通航安全的作业或者活动的，应当在进行作业或者活动前报海事管理机构批准”。海事行政执法部门对此类“可能”事实性质的认定往往没有衡量的具体标准，因而具有较大的自由裁量权。

2.违法行为轻重的自由裁量权

在海事相关法律法规中，常见有“依据情节严重与否，是否造成重大危害、损失”等模糊语言，由于没有明确具体的衡量标准，又缺少判定情节轻重的有效依据，海事行政执法部门具有根据实际情况自由判定违法行为情节轻重的裁量权。如《内河交通安全管理条例》第六十四条规定：“违反本条例的规定，船舶未持有合格的检验证书、登记证书或者船舶未持有必要的航行资料，擅自航行或作业的，由海事管理机构责令停止航行或者作业；拒不停止的，暂扣船舶；情节严重的，予以没收”。

3.行政处罚方式的自由裁量权

目前，海事相关法律法规规定的行政处罚方式主要有：警告、罚款、扣押登记证书、吊销登记证书、没收船舶等。海事行政执法部门执行行政处罚的自由裁量权主要体现在处罚种类和方式的选择上。如《水上安全监督行政处罚规定》第二十一条规定：“有下列行为之一的，对违法船舶处以3000～10000元罚款；对违法人员可视情节给予警告或处以100～500元罚款”。从该规定可以看出，海事行政处罚既能处罚船舶，又能处罚船员，既可以罚款，又可以警告，因此执法人员具有较大的自由裁量幅度。

4.行政行为期限的自由裁量权

有些海事法律法规要求，行政相对人限期履行某项义务，却没有具体规定履行期限和幅度。这一情况表明，海事行政执法部门在行政行为期限上有自由裁量的余地。如《海上交通安全法》第二十二条规定：“未经主管机关批准，不得在港区、锚地、航道、通航密集区以及主管机关公布的航路内设置、构筑设施或者进行其他有碍航行安全的活动。对在上述区域内擅自设置、构筑的设施，主管机关有权责令其所有人限期搬迁或拆除”。因此，海事行政执法部门必须就履行的具体期限做出明确的裁定。

5.行为方式选择的自由裁量权

在具体行政行为方式上，海事行政执法部门具有选择是否作为或执行的自由裁量权。如《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第二十六条规定：“违反《船舶登记条例》规定，有下列情形之一的，依照《船舶登记条例》第五十一条的规定，可以视情节对船舶处以警告，根据船舶吨位对船舶所有人或船舶经营人处以依照《船舶登记条例》第五十条规定的罚款数额的50%，直至没收船舶登记证书”。这里的“可以”表明，允许海事行政执法部门作为或不作为。

二、海事行政执法中自由裁量权存在的问题

行政机关正确理解并运用自由裁量权，不仅能保证其正确、及时、有效的执法，也能切实保障行政相对人的合法权益。但不可否认的是，在现实社会生活中确实存在有少数行政机关的执法者由于主客观方面的原因，在行使自由裁量权时不够规范，甚至滥用权力的现象。目前，海事行政部门在执法过程中存在以下几方面的问题。

1.执法随性任意

随意超出法律法规的授权范围和幅度行使自由裁量权，错误地使用处罚对象或种类，变相办理人情案。或者不按照法定程序和条件行使自由裁量权，执法的主观随意性比较大。如《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第六十八条规定：“对于未按规定办理船舶进出港签证的行为，由海事管理机构责令改正，处5000元以上50000元以下罚款”。但有某船舶违规后仅被海事执法部门处罚了2000元，这显然属于降低法规幅度进行处罚的行为。

2.处罚有失公正

处罚标准不公开、相同的违法行为处罚上的不相同、人为的差别对待、集中执法和平常执法标准不一、同一违法行为所受处罚幅度因地区而异等诸多不公正现象不同程度的存在。如某地查处的两条吨位相当的船舶，都因最低安全配员不足面临处罚，按规定处罚结果应差不多，但结果是一条处罚了300元，另一条处罚了800元。

3.程序操作性不强

这类问题包括明确规定了告知义务却没规定告知方式，无明确的立案程序规定，无调查终结后作出决定的最后期限规定，无能否举行听证及举行听证期限的规定。如《行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当根据不同的情况分别作出处罚、不予处罚、移送司法机关的决定”。该规定仅有是否处罚的规定，却没有作出处罚决定的期限。

三、规范海事行政执法自由裁量权的建议

1.加大修改和完善现行有关海事法律法规的力度

在自由裁量权立法上，我国的传统是“宜粗不宜细”。就海事领域而言，很多法律法规具有一些概括性或模糊性的条款，如海事程序法，其内容基本涵盖了所有海事行政领域，许多法规中也常见“情节严重”等字样。此外，还有数量众多的海事行政法律法规和规章制度。由于海事行政违法行为种类繁多、涉及范围广泛、时效性较强，如果不对其进行详尽的解释，将很难实现具体操作的规范性。如前述《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第六十八条规定中罚款具体数额的认定标准问题，以及所谓的“情节严重”的度量。

要处理好海事法律法规的弹性和执法的可操作性的关系，就必须尽可能地对涉及海事的法律法规进行修改与完善，使执法自由裁量权的标准、条件、种类、幅度、方式、时限等更加具体化、细致化和合理化，满足不同单位和船舶的不同要求，尤其是制定的处罚标准需切合实际。同时，对相关规范性文件应建立定期审查制度，保证其能够与时俱进。

2.切实提高海事人员的执法水平和职业操守

只有执法人员能熟练掌握现行的海事法律法规规定，明确立法的本意和宗旨，有较高的海事业务水平，才能为合法、合理、公正地进行执法提供理论支撑。否则，很难保证执法人员在客观上不滥用海事行政执法自由裁量权。一是加强对现有海事行政执法人员的思想教育和职业操守的培训，牢固树立依法行政意识，以提高海事行政执法人员的业务素质；二是定期学习现行海事相关法律法规及各类规范，尤其是具体条款的解释和各类法律法规的新近修编，以提高海事行政执法人员的工作水平；三是从各航海类高等院校广泛吸纳优秀人才充实海事行政执法队伍，以提高海事行政执法队伍的整体综合素质。

3.完善海事行政执法监督体系

在“阳光执法”渐成趋势的情形下，对海事行政执法的监督，除自上而下的各级行政机关的行政监察和海事部门内部的相互监督外，一是积极扩大监督主体的范围，接受包括航运企业、船员、新闻媒体等在内的广泛社会监督。二是利用发达的网络和媒体，发挥社会舆论监督的强大作用，形成对海事行政工作强而有力的辅助监督。三是相关部门应结合形势的发展变化，对现有法律法规进行修正和补充，对裁量标准进行细化并公开，以制约自由裁量权的滥用，便于社会监督。四是建立行政执法问责机制，由行政监察机构对行政执法不当行为进行备案，并对同种不当行为的多次出现给予相应处罚，形成责任分明的约束机制。五是海事执法部门应参照以往的行政处理决定，形成惯例做法，并编辑成册，作为执法人员的裁决依据和新进人员的学习样本，同时也可起到一定的监督作用。

4.建立健全海事行政执法程序控制制度

针对我国海事行政执法自由裁量权存在的滥用问题，相关部门应建立起全面的、系统的海事行政执法程序，具体包括建立健全回避、信息公开、听证、告知等制度，以便从程序控制上对海事行政执法自由裁量权的错位起到一定的控制作用。一是建立信息公开制度，公开执法过程关于当事人权利与义务的行政信息资料（法律法规规定应予以保密的除外），以接受社会的监督，限制海事行政执法自由裁量权的滥用。二是建立回避制度，避免与当事人有利害关系的执法人员参与其中，增强行政执法的客观公正性。三是建立听证制度，给予当事人自诉的权利，并参考听证作出最终处罚，以起到直接监督的作用。四是健全告知制度，明确执法前、执法中、行政决定时等各环节具体的告知事项，以获得行政相对人的理解，使其信服执法结果。

当然，规范海事行政执法自由裁量权的路径远不止上述几个方面，但笔者相信通过上述方式方法的施行，对规范海事行政执法自由裁量权、树立海事部门依法行政的形象是很有益的。海事行政执法者应能根据案情的实际情况，在法定范围内自觉地遵守科学、合情、合理的执法理念，为“航运更安全、水域更清洁”的目标而努力工作。