我国中小城镇地震应急避难场所建设

李 宁

（中国地震应急搜救中心，北京 100049）

我国中小城镇地震应急避难场所建设

李 宁

（中国地震应急搜救中心，北京 100049）

我国中小城镇地震应急避难场所规划和建设远不能满足防震防灾需要。通过对应急避难场所建设和管理现状的分析、存在问题的讨论，提出一些建议。认为应急避难场所建设应纳入城市总体规划，分级细化建设标准，完善运维模式，适量储备物资，并加强宣传和引导工作。

避难场所；建设现状；中小城镇；标准类型

0 引言

2013年4月20日8时02分，四川省雅安市芦山县发生7.0级地震，震源深度仅13 km，灾区没有采取抗震措施的房屋大量倒塌，大量灾民自发的聚集在城镇的空地避震，政府部门采取一切紧急措施搭建帐篷安置灾民，但由于严重缺乏避难场所、库存帐篷少、交通瘫痪等因素，使得有些灾民只能露宿街头或寻找认为安全的地方过夜，这充分暴露出我国中小城镇地震应急避难场所普遍不足或未曾建设的薄弱环节。回顾汶川地震和玉树地震，应急避难场所的缺乏这一问题也很突出，因此人们逐渐认识到建设地震应急避难场所的重要性和紧迫性。文章对我国中小城镇地震应急避难场所建设和规划管理方面的现状及未来发展方向进行了研究。

1 我国地震应急避难场所建设的现状

我国第一个地震应急避难场所示范点是2003年在北京市朝阳区元大都城垣遗址公园建成的，自此开始了在全国推进应急避难场所的建设工作［1］。

2007年建设部编制了《城市抗震防灾规划标准》，2008年中国地震局提出了地震应急避难场所场址及配套设施国标并出台《国家防震减灾规划（2006——2020）》等，为不断完善和规范地震应急避难场所的建设标准和设施提出了要求，从而使全国各地的地震应急避难场所的建设得到了更快的发展。截至目前为止，全国几乎所有的省市自治区均开展了不同等级的避难场所建设，全国已建设或正在建设的不同形式的避难场所达到了13 000余处。如北京市截止到2012年9个区县已开展和建成地震应急避难场所32个，总面积501.94 m2，可容纳人数156.6万人［2］。

为了了解我国中小城镇的避难所建设情况，我们曾对福建省泉州市等一些中小城市的应急避难场所进行了实地调研并收集了相关资料，如泉州市已建成15个避难场所，其中泉州东湖公园、刺桐公园和芳草园公园地震避难场所分别可容纳约1.5万人、1.0万人和1.42万人。这三个避难场所都于2010年建成，并依据平灾结合、安全就近的原则进行设计规划；避难场所建设内容包括了应急指挥部、应急供水设施、应急照明供电设施、应急帐篷区、应急物资供应处、卫生防疫站等功能。从实地考察情况看，采取谁建设谁维护的方法是避难场所运维最实际最有效的途径。东湖公园避难场所建成后制定了疏散方案和灾民安置方案，并按照标志牌的指示组织周边群众进行了疏散演练，并建立了信息化管理系统，形成了很好的管理模式。还有一些省份的中小城镇也不同程度地建设了类似的避难场所。

尽管我国地震应急避难场所建设速度较快，但毕竟地域辽阔，地震分布广，其数量、类别和功能还远远不能满足防震防灾的需求，尤其在许多中小城镇应急避难场所建设还是空白，即使是雅安、汶川和玉树等地震较多的地区，我国小城镇避难场所建设也是很不完善的。

2 我国地震应急避难场所建设存在的主要问题

（1）我国中小城镇地震应急避难场所建设薄弱

从雅安、汶川和玉树地震在应急救援安置灾民的情况看，我国中小城镇尤其是小城镇应急避难场所的建设还很不完善，不但有许多小城镇根本没有建设地震应急避难场所，而且对避难场所的规划、宣传也不到位。更令人不安的是许多地震多发地区的中小城镇这项工作依然薄弱，一旦发生破坏性地震，民众惊慌失措、社会混乱无序，大量居民从居所涌出不知向何处疏散，若碰到极端气候情况则更为复杂。

（2）地震避难场所建设类别不合理，功能使用不完善

我国地震应急避难场所普遍分为三大类：一类是为灾害刚发生至数小时的室外紧急避难地，可以是就近的绿地、公园、学校、停车场、低密度的公共建筑空地。二类是灾后一天至数天之内的地震应急避难场所，我国现有的避难场所建设以此类避难场所为主，这类避难场所一般为公园、体育馆等场所，其间增加了相关避险功能，如帐篷区、厕所区、饮水处、医疗点、指挥处等。三是灾后十天以上至三十天或更长时间的临时安置所，这类避难所以室内避难所为主，包括震后临时搭建的活动房。

我国只有极少数市、县将体育馆作为室内避难场所，其它基本上都是利用公园、广场、学校操场、空旷场地来建设地震应急避难场所和避灾点。这种情况不适应极端天气时的避难要求，应大力发展场馆、学校等公共场所类的室内避难所（汶川地震后，我国全面加强了中小学校的校舍抗震设防和加固的工作，使大多数学校能作为中强地震的应急避难场所），以适应大灾中的居民避险或临时安置的急用。

一些震例也暴露出许多避难场所的功能并不完善，如垃圾堆放处和临时厕所的不足等。

（3）物资储备不足

地震应急避难场所物资储备目前有两种方式，一种是在避难场所进行物资储备，它存在着场地和物资更新的问题；另一种是和商家签订供货协议，它涉及了商业管理部门的工作。在实地调研中发现，各地避难场所只有少数有物资储备，实物储备以帐篷和睡袋、救灾工具为主。

虽然在已经发布实施的地震应急避难场所相关标准中对应急厕所、应急蓄水池、应急供水、供电、消防、垃圾处理等有标准和要求，但是缺乏与之相配套的各项设计与施工规范。因此，现有的物资储备与实际需要仍有较大差距。

（4）应急避难场所建设经费严重不足

各地的应急避难场所规划和建设经费主要来源于政府的一次性经费，没有形成长效机制。对于今后的应急避险、疏散安置、设施维护等新任务缺乏经费的支持，增加了产权单位的负担，使避难场所的维护无法很好的落实。

3 关于我国地震应急避难场所建设的建议

（1）积极推进地震应急避难场所的建设列入城市总体规划

推进城市总体规划中加入安全城市的理念，推进地震应急避难场所规划列入地级、县级城市总体规划并与之进行有效衔接，应该成为今后建设工作的重点。全面推进基层应急避难场所的建设，力争每个县（市、区）都要建成多个符合国家标准的地震应急避难场所，地震多发地区还应建得更密一些，并确保每一个应急避难场所在遭遇地震等突发灾害时都能发挥出应有的作用。

（2）完善运维模式，合理利用有效的场地资源

通过日本大地震、海啸，我们可以看到日本的避难场所基本都建在学校和体育场馆，而且运行和管理维护十分有序。我国地震应急避难场所管理模式应是政府部门牵头、协调，其他相关部门（消防、卫生、建设、电力）配合。一旦发生震情，能够迅速到位，确保地震应急避难场所的各项基本功能发挥作用。根据我国实际情况，在进一步发展室外类避难场所的同时，还要大力发展室内避险场所，因为它的适应性和功能性更强。例如场馆、学校等公共场所类的室内避难所（汶川地震后，我国全面加强了中小学校的校舍抗震设防和加固的工作，使大多数学校能作为中强地震的应急避难场所），以适应大灾中的居民避险或临时安置的急用。

按照平震结合的原则，地震应急避难场所平时服务于本身原有功能，在遇有地震、火灾、洪水等突发性重大灾害时，由政府批准启用，原管理单位负责日常维护，应急管理部门定期或不定期地进行功能检查考核，以确保场所内各种应急设施、设备的完好，能够在危急时刻切实发挥作用［3］。运营、使用和维护需要建立便于操作的模式，需要相应的法规和保障措施。

（3）分级细化建设标准，适量储备物资

学习和借鉴世界先进国家的经验，结合我国各地的实际情况，因地制宜地推进地震应急避难场所的建设标准。各地要根据各类灾难的等级研究需要较长时间安置的人口数量，做到室外、室内避难场所建设适量，满足人民群众在灾害来临时的避难需求［4］。

建议积极开展第一类和第三类的地震应急避难场所的建设。河北地区开展了利用人防和地下工程作为室内地震应急避难场所的尝试，各地可以根据实际情况进行推广。

由于物资储备涉及到仓储、更换、保管等一系列问题。因此相关部门还需要对储备物资的种类和规模进行细致规划，充分发挥社会力量，为地震应急避难场所维持适度的物资储备。

（4）打开资金渠道，推进项目支持

调研表明，建设资金可以通过地震等部门作为牵头单位投入一部分项目经费，地方政府提供一部分配套资金，地方企业为了宣传或公益等目的积极参与的方式得到解决。对于多渠道、高效率的做法应大力提倡。

（5）加强地震应急避难场所的宣传和引导实施工作

积极推进宣传和引导工作，一是需要当地政府重视，加强专业人员的配备，使其能掌握地震基本知识、逃生避险知识、自救互救知识；二是地震部门可以建议指定有关部门专职负责监督避难场所的运维管理和日常宣传；三是与社区、中小学校合作经常性开展避难演习，提高全社会对地震应急避难场所的认知度，进而营造一个很好的建设避难场所的氛围［5］。

4 结语

我国地震避难场所的建设还处在发展阶段，中小城镇的避难场所建设更是亟待加强。根据我国实际情况，在进一步发展一、二类避难场所的同时，还要大力发展第三类避险场所，因为它的适应性和功能性更强。地处多震地区的中小城镇，尤其要注重因地制宜，积极按照实际需求和标准建设避难场所，这将是应对大震与巨灾的有效举措，也是推进我国防震减灾事业的发展，保障人民生命财产安全的有效举措。

［1］ 李莹，刘晓枫，裴振，等.鞍山市地震应急避难场所建设现状调查与分析［J］.防灾科技学院学报，2012，14（2）：81-85.

［2］ 尚红.论城市抗震与应急体系建设的必要性、可行性及途径［C］.城市公共安全与应急体系高级论坛论文集.2005.

［3］ 尚红.四川汶川8级地震巨灾应对思考［J］.中国应急管理，2010，6：40-42.

［4］ 徐桂华.城市地震灾害与应对［J］.城市减灾，2009，5：17-19.

［5］ 饶兰.社会公众震后自救互救［C］.地震工程论文集.2012：754-758.

A Prelim inary Research on the Earthquake Em ergency Shelters Construction in Sm all Towns of China

Li Ning

（National Earthquake Response Support Service，Beijing 100049，China）

The planning and construction of the earthquake emergency shelters in the small towns of China can hardly meet the demand of earthquake disaster prevention.By the analysis of the construction situation and the discussion of these issues for the emergency shelter and themanagement，the author provided some suggestions.The construction of the emergency shelter should be incorporated into the overall planning，construction standard classification should be refined，the operation mode shou ld be im proved，and the amount of reserves should bemoderate，so as to strengthen the publicity and guidance work.

emergency shelter；construction situation；small towns；standard

D632.5

A

1673-8047（2014）02-0075-04

2013-06-05

李宁（1970—），女，本科，主要从事应急管理方面的研究。