以深化财税体制改革为契机全面推进专员办工作转型

●余功斌/财政部驻贵州专员办监察专员

以深化财税体制改革为契机全面推进专员办工作转型

●余功斌/财政部驻贵州专员办监察专员

完善财政监督职能，全面推进财政监督和专员办工作转型，将专员办监督嵌入财税政策运行和预算编制、执行、决算的重要环节和关键节点，建立健全立足于就地监督的全过程、常态化财政监督机制，是贯彻落实党的十八届三中全会精神，深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，对于健全财政监督机制，完善决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的财政运行机制，规范财政运行秩序，具有十分重要的现实意义。

一、推进专员办工作转型是深化财税体制改革、健全财政运行机制的重要内容

专员办的前身是财政部派驻各地的中央驻厂员机构。与当时的经济体制相适应，其主要监督对象和内容是中央国有企业的财务收支活动，通过直接干预企业财务管理和经济核算，堵塞财政流失漏洞、保证国家财政收入。1994年，为适应社会主义市场经济体制和分税制财政管理体制，财政部以中央驻厂员机构为基础，在各地相继成立了专员办，专司中央财税政策和财政收支执行的监督检查。随着经济体制特别是财税体制改革的逐步深化，专员办的监督职责也在不断地丰富和完善。多年来，专员办在保障中央财税政策执行、规范预算管理、维护财政经济秩序、提供财税决策参考等方面发挥了重要作用。

党的十八届三中全会《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出要深化财税体制改革，建立现代财政制度，为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安提供制度保障；要建立完整、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收体制体系，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，更好地发挥市场和政府的作用，调动中央和地方的积极性。《决定》还提出要完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。这一改革思路无疑对进一步完善财政监督职能，丰富财政监督方式，健全财政监督机制提出了更高的要求。包括专员办监督在内的财政监督是财政的固有职能之一，是现代财政制度的重要组成部分，现代预算制度、税制体系和财政体制的完善和实施，都需要进一步建立健全财政监督体系和机制,从而真正建立起决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的财政运行机制。为此，财政部党组提出要加强财政内部控制体系和机制建设，推动财政监督和专员办工作转型，将财政监督嵌入财政主体业务。

从上述要求来看，现行的专员办监督显然存在很大的差距，具体表现在：一是财政监督工作尚未完全融入财政主体业务，现有的财政监督工作主要是对部分收支活动进行事后检查，尚未形成对财政收支的事前审核、事中控制、事后检查等完整流程的财政监督机制，缺乏对财政资金运行的全口径、全过程监督，财政资金“跑冒滴漏”甚至被侵占挪用等问题依然存在。二是财政监督与财政管理脱节，财政监督与财税政策的制定、执行，与预算的编制、执行尚未建立起正常的互动机制，且信息不对称导致了监督检查机构难以及时、准确、全面地得到决策、执行环节的信息，其检查成果也未被充分利用。三是财政监督主要对财政支出的合规性进行核查，对财政支出的绩效评价不足，财政资金使用绩效难以得到保障。四是当前的财政监督工作重资金检查、轻政策调研，重财政收支检查、轻经济运行和企业财务管理调研，局限于发现问题、处理问题，有关社会经济有序运行对财税政策需求的调研以及立足于查处问题提出规范管理、完善政策的建议重视不够。五是财政监督与专员办信息化建设滞后，信息“孤岛”现象亟待消除。这些问题的存在制约了专员办财政监督整体功能的充分发挥，不利于建立起规范的财政运行机制和规范财政管理，也会影响现代财政制度的建设。

机不可失、失再难来。当前必须紧紧抓住深化财税体制改革、建立现代财政制度的有利时机，统筹研究制定财政监督和专员办工作转型的思路，将这项工作作为新一轮财税体制改革的重要内容抓紧抓实抓好。

二、推进专员办工作转型的目标是立足于就地监督建立健全全过程、常态化的财政监督机制

专员办作为财政部派驻地方专司就地财政监督工作的专门机构，是财政监督体系的重要组成部分。因此，工作转型应以财政部整体工作在地方的延伸为定位，以体现专员办工作的财政管理特色为核心，结合地方实际，充分发挥专员办就地监管的优势与作用。全面履行财政监督职能，切实转变财政监督方式，将专员办监督嵌入财税政策制定、执行、监督相互制衡的体系之中，嵌入预算编制、执行、决算的重要环节和关键节点，从事后检查为主向事前审核、事中控制为主转变，逐步建立起嵌入财政主体业务流程的财政监督机制，实现财税政策和财政资金运行的全过程、常态化监督。从而形成专员办财政监督与财税政策和预算管理的决策（或编制）、执行良性互动的局面，真正建立起决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的财政运行机制。

专员办在履行财政监督职责的过程中，应立足于就地监督实际，坚守监督职责补位不缺位、履行监督职能到位不越位，既要依法开展监督、查处问题、提出建议，更要为决策主体完善政策、执行主体规范管理提供服务，做到不与财税政策和预算决策主体、执行主体发生职能冲突，不直接参与地方财税政策制定和对中央转移支付资金的“二次分配”，不干预企业和行政事业单位的微观经营 （或财务）活动。专员办监督是财政部内部控制体系的重要组成部分，它与部内业务司局、地方财政的相关职能是相互制约又相互协调的关系，与审计部门职能是财政内部监督管理与外部审计监督的关系，互为补充，互不替代。

三、推进专员办工作转型的核心是建立健全“四大机制”

推进专员办工作转型，要紧紧围绕建立健全全过程、常态化财政监督机制的目标，立足于职能定位和就地监督的要求，建立健全中央预算收入监管机制、中央专项转移支付资金和公共投资项目监管机制、中央基层预算单位收支监督机制、金融和非金融企业财务会计信息监督机制等“四大机制”。

（一）完善中央预算收入监管机制，进一步规范中央税费政策执行和征收管理

要适应改进年度预算控制方式、收入预算从约束性转向预期性，促进税费收入依法征管的要求，从事前监测分析、事中动态监控、事后检查评价三个环节入手，对各地方的中央税费政策执行和征收建立起全过程、常态化的监管机制。

事前监测分析方面，要建立中央级税（费）源分析监测机制。通过对税务机关税收征收计划和驻地重点税源企业历年经营和纳税情况的动态监测分析，及时发现并会同有关部门研究解决影响税收征收计划制定中的苗头性、倾向性问题。主动参与中央重大财税政策出台前的调研，为中央制定重大财税政策提供决策参考。

事中动态监控方面，要搭建中央税费收入日常监管信息平台。在全面收集中央税费收入相关信息的基础上，加强税费收入对账和分析，关注收入结构及重点收入项目的变化情况，有针对性地对税费收入变化异常的地区、时段、单位、项目及时预警跟进，实施动态监控，必要时开展现场核查。定期分析研判中央税费收入变化趋势。

事后检查评价方面，要以日常监管中发现的重大疑点为基础，组织开展中央税收收入征管质量检查和非税收入专项检查。依法处理征管违法违规问题，既要严肃处理违规单位，也要追溯征收机关的征管责任，并且加大对处理问题和责任追究的通报公开力度。同时，跟踪分析评价财税政策实施效果，提出改进和完善政策的意见和建议。

（二）健全中央专项转移支付资金和公共投资项目监管机制，实现对中央预算支出的全过程监督

通过事前审核、事中控制、事后检查与评价相结合的方式，将专员办监督嵌入预算编制、执行、决算的重要环节和关键节点，逐步构建流程互联的闭环监管模式。

事前审核方面，要围绕支出预算编制和项目申报的重点内容，按照财政部授权范围对基础数据资料的真实性、准确性开展事前审核，提出审核意见，并在充分发挥前端控制作用的基础上，延长审核事项的监督链条，密切跟进财政部批复下达结果，及时将重点资金和项目纳入事中控制平台。

事中控制方面，要围绕预算执行过程搭建监控平台，根据项目重要性、资金规模和监管成本等因素确定不同专项转移支付资金和公共投资项目的监管层次及强度，有针对性地实施分类监控，综合运用资料报备、不定期约谈、系统动态监控等非现场监管方式和实地调研、专项核查、派驻财政监管员等现场监管方式开展事中控制。对省级财政“二次分配”中央专项转移支付资金的分配结果进行复核监督，跟踪其分配的及时性、合规性和合理性，同时对市、县级财政部门分配结果进行动态监控，对单位使用资金进行抽查。对中央公共投资项目要建立预算执行过程监控机制，向其派驻财政监管员，重点监控项目单位预算执行、财务运行及管理情况，开展项目财务监管和绩效评价。

事后检查与评价方面，要围绕国家重大财税政策和区域监管重点开展专项检查，在进一步规范检查工作流程基础上，完善检查处理决定跟踪落实制度和移送案件回访制度，强化对政策设计与地方需求贴合度的调研以及政策执行情况评价，逐步探索对中央重点专项转移支付资金和公共投资项目绩效监督评价，及时向财政部报告评价结果，为预算安排和调整提供决策参考。

（三）强化中央驻地方基层预算单位收支监管机制，加大对基层预算单位收支预算的监管力度

通过加强财政部授权部门预算编制事前审核，健全预算执行监控机制，加强事后审核检查与评价反馈，对中央驻地方基层预算单位收支预算建立起全过程、常态化的监管机制。

事前审核预算编制方面，要做好中央驻地方基层预算单位部门预算审核、银行账户审批等事前审核工作，注重基层预算单位编报部门预算基础数据和相关资料的真实性、支出预算编报的合理性及准确性，申请开立（变更、取消）银行账户的合规性、合理性等。

事中监控预算执行，要以预算执行进度通报、银行账户监控、国库集中支付审核、日常动态监管等为抓手，加强基础资料收集，优化完善监管基础台账，逐步建立预算执行动态分析制度。突出对批复预算执行过程控制，重点关注重大支出项目实施，国有资产配置、使用、处置，以及会计核算、重大财务事项及其内部控制等事项的日常监控。

事后检查与评价反馈，要抓好中央基层预算单位决算审核工作，重点关注决算审核与预算编制审核之间的衔接，统筹开展专项检查调研，积极推进支出预算绩效监督，探索专员办参与绩效评价的有效路径和工作方法。

（四）优化金融和非金融企业财务会计信息监督机制，提高企业会计信息质量和财务管理监督效能

以不干预企业的微观经营（或财务）活动、重在治理会计信息失真问题、防范化解企业运行风险为前提，健全日常监督机制，强化专项检查的针对性、有效性和处罚力度，进一步提高企业会计信息质量和财务管理监督效能。

日常监督方面，要建立金融企业和重点非金融企业（包括中央企业、上市公司和地方重点企业）资料收集、分析、预警制度。对中央驻地方金融和非金融企业以及地方重点企业，可分别实行企业已批准财务预算、决算和重大资产财务事项报备制，建立企业财务会计信息数据库，比对分析并及时提醒、预警。完善对证券资格会计师事务所 “点对点”监督，尝试建立企业单一报表来源制度。

专项检查方面，要根据统一部署积极开展上下联动专项检查，结合地方经济社会发展的热点、重点、难点自行组织专项检查，建立横向协同检查机制，形成监管合力。结合区域特点，开展形式多样、重点突出的专题调研，为中央和地方的政策制定和完善提供有益参考。

四、推进专员办工作转型的基础是搭建“三大平台”

在稳步推进“四大机制”建设的同时，应加快构建制度保障、信息支撑、监管协调等三大平台，为专员办工作转型夯实基础。

（一）建立健全制度措施是前提

专员办工作转型最重要的前提是，要在深化中央预算管理制度改革的过程中统筹考虑，以制度的形式对上述四大机制中需要专员办开展的事前和事中监督工作进行授权，明确具体的授权事项、范围等，让专员办转型有据可依。

在中央预算收入监管方面，要建立健全重点税（费）源企业财务会计资料报送和税源分析监测制度、中央税收收入和非税收入统计报表报送及季度分析制度以及中央非税收入非现场监管制度。在中央专项转移支付资金和公共投资项目监管方面，着重建立健全支出监管资料定期报备和数据动态分析制度，探索制订中央在地方重大公共投资项目财政监管员派驻及绩效评价的有关办法。在中央驻黔基层预算单位收支方面，要健全中央基层预算单位监管资料定期报备和数据动态分析制度以及非现场监管制度，探索建立专员办参与中央基层预算单位重大支出项目绩效评价的有关办法。在金融和非金融企业财务会计信息监督方面，要探索建立金融和非金融企业财务会计信息监督资料定期报备和数据动态分析制度，以及金融和非金融企业会计报表的单一来源制度。

（二）推动信息网络互联互通是支撑

一是以“金财工程”为中心，构建财政、国税、地税、海关、人民银行联网信息共享平台，通过与中央税收征管部门相应系统的联网和授权，逐步构建起收集、统计、分析、查询、核查、处理、整改等完整操作流程的中央税收收入监管信息平台。二是探索与财政部及地方财政厅预算指标管理系统、国库监控系统、项目实施跟踪系统等信息平台的接口互联，加强对中央转移支付资金下达拨付、结转结余资金管理以及公共投资项目实施进度的动态监控。三是与财政部预算管理改革和信息系统建设统筹安排，按照“科学规范、分类归档、及时更新、方便查询”原则，充分利用预算指标管理、行政事业单位资产管理、中央国库外围管理、中央预算单位银行账户动态管理等信息系统，丰富和完善中央基层预算单位监管台账功能，拓展监管深度。四是以企业会计报表的单一来源制度及地方重点税源企业已批复会计报表资料报备制度为基础，逐步构建起信息收集、分析预警、监控检查、处理整改等完整操作流程的金融和非金融企业财务会计监督信息平台。另外，要进一步加快信息化建设，开发、运用检查和分析软件，利用现代技术手段提升检查和分析水平。

（三）完善部门之间的协调配合机制是手段

一方面，通过与部内相关司局建立起经常性的沟通联络机制，确保专员办监管业务与部内相关司局的政策制定、预算分配相互衔接，及时接受授权事项并反馈各个环节的监管结果及建议。另一方面，通过召开定期联席会议、不定期座谈会、实地走访、电话沟通等多种形式，畅通专员办与财政、国税、地税、海关、人民银行等省级征收、监管、执法部门之间的沟通渠道，更大限度地提升监管合力。

总之，专员办工作转型是一项系统工程，也是一项创新性的工作，必须以此次深化财税体制改革为契机，与预算管理制度改革和财政信息系统建设统筹考虑、联动实施。■

（本栏目责任编辑：周菲）