浦东简政放权

滑璇 郁玫

8月13日，国务院印发了《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》，再次取消和下放45项行政审批，取消11项职业资格许可和认定，将31项工商登记前置审批事项改为后置审批。这是今年的23次国务院常务会议上，第18次提出“简政放权”的关键词，是对十八届三中全会加快转变政府职能的进一步落实。

与此同时，中国改革开放的“试验田”上海浦东也在进行类似尝试——为区级机关“瘦身”。根据上海市委、市政府的决策部署，浦东新区反复酝酿，提出了两个15%的“瘦身”方案，即区级机关内设机构精简15%，区级机关行政编制精简15%。与上海市10%的精简计划相比，浦东又向前迈进了一步。

浦东是改革开放的直接产物，因此改革开放也成为浦东的精神特质。中共上海市委常委、浦东新区区委书记沈晓明认为，在政府职能转变、简政放权的形势要求下，浦东要敢于成为“排头兵的排头兵，先行者的先行者”。

既有“一刀切”，也有“切一刀”

15%的精兵简政目标，并非“一拍脑袋”的决定。

去年8月以来，浦东就开始了深入广泛的调研。区委组织部对区内历史沿革和兄弟区县的行政机构、人员编制现状做出全面性的梳理，发现一些综合保障类部门的机构和人员编制口径偏大，决定对这些部门合并精简，比如民政局的办公室与人事处。同时，组织部还分析了区内各层级干部的年龄、经历、岗位经验等因素，对比测算后形成一套包含各层级、各部门的机构和编制人员精简方案。

“在这套方案中，机关‘瘦身既有‘一刀切，也有‘切一刀。”浦东新区区委组织部副部长徐雯向《中国新闻周刊》介绍，所谓“一刀切”就是各区级机关的内设机构统一核减1个，行政编制统一精简15%；而“切一刀”则是差异化的体现，“一些行政审批事项重点改革部门的精简，力度更大”。

徐雯所说的行政审批事项改革，正是区级机关对行政审批事权的下放。这一次，改革以企业反映强烈的建设项目审批为突破口，进一步简化。“这种以企业需求为先导的做法，正是浦东坚持市场取向的体现。”徐雯说。

事实上，浦东的行政审批改革已经进行了13年。“但是与过去相比，今年的工作更加注重综合性、系统性，不是单单取消审批事项、优化审批程序那么简单。”浦东新区人民政府办公室行政审批制度改革处（下称“审改处”）处长蒋红军告诉《中国新闻周刊》。

传统的审批体制以纵向的条形管理为主，每个专业领域都是各自为政，对同一个事项多部门分头审批。比如，申请建设项目，先要拿到国土部门、发改委规划部门、住建部门等多个机构的多项批文。经验表明，这种条形结构为审批申请人带来不少麻烦。企业申请批文前，先要搞清诸多批文与部门的对应关系，以及办理不同批文时孰先孰后。蒋红军说，很多企业还没提交材料，就已经到好几个审批机构跑了好几趟，才逐渐搞清手头的一堆审批究竟应该怎么办。

为了解决这个问题，浦东运用大数据技术建立了一个信息库，库内不仅含有各种企业、个人的审批信息，还有一套查询行政审批规则的智能导航系统。申请人想要查询某个审批事项，系统就会自动推出一套相关的审批程序，还会排列出各项批文的先后顺序，使申请人一目了然。

随着多项审批事权从区级机关下放，传统的条形模式也在逐渐向块状模式转变。如今，浦东正在建立包括陆家嘴金融贸易区、金桥经济技术开发区、张江高科技园区等8个开发区、大市镇和自贸区在内的“8+1”区域审批服务平台，以及覆盖各街镇的综合服务管理平台。在这些平台上，一个审批事项涉及的多个部门会同办公，为企业节约了大量时间成本。

“浦东新区有1200平方公里，面积非常大。在这样特大型区域管理中，我们必须考虑到审批申请人的需要。”蒋红军说，如果什么事都到区一级层面审批，实在太不方便。

以审批改革为蓝本，浦东将那些职能下放的机构作为重点部门，实施机构、人员编制的核减。此外，一些职能分散、交叉的部门也在精简之列，比如对环保局的市容环境处和环境卫生管理处进行合并，对卫计委的公共卫生管理处和健康促进处进行合并。截至今年5月底，各区级机关累计核减内设机构39个，核减率16%。

下沉到最一线

伴随着机构精简，编制与人员的数量也在下调。与在岗人员的调整不同，空闲编制的核减相对容易。不到半年的时间里，浦东区委统筹规划，将区级机关的100多个空编首先核减下来。与此同时，鼓励有编制的在岗人员下沉到基层工作，在另一条战线上同步展开。

今年春节过后，各区级机关开始在内部吹风，希望大家自愿报名到社区、村等第一线的地方服务。“现在，很多年轻干部从学校一毕业就直接到区里工作，缺乏基层经验，这在今后的发展中会成为一块短板。”浦东区委组织部的一位工作人员告诉《中国新闻周刊》，在中共中央的《党政领导干部选拔任用工作条例》中，明确规定了“两年以上基层工作经历”的选拔任用条件，所以，“让年轻干部下沉到基层服务，实际上对他们有利”。

想要做通“人”的工作并不容易，浦东的方法是人性化操作，尊重干部的自我选择。在年轻干部主动报名下基层时，最一线的社区、农村也在向区级机关提出岗位需求。3月，浦东区委帮助双方进行意向整合，将所有基层岗位编名造册，100多名自愿下沉的人员像高考填报志愿一样选择岗位，每人可以填报三个。这100多人中，不仅包括普通科员，也有科级、副处级、处级等职务较高的人员。一些因为机构核减而被撤并的部门领导，也在其中。经过区委组织部十余次的调整、对接，最终，在处级干部的岗位安排中，符合本人志愿的比例为76%；科级干部的安排中，符合本人志愿的比例达到100%，其中第一志愿比例63.6%。

精简掉的空编和自愿下沉的在岗人员一共299个，占全部区级机关2000名编制人员的15%。

“下沉，意味着这些干部的组织关系、工资、考核全都彻底地下到基层。但是为了对他们负责，这些干部的公务员身份和薪资待遇并不会因此降低。”浦东区委组织部的徐雯解释，区里为这部分人设定另一个特殊身份“专岗专编”。然而，下沉的动员中没有关于基层服务期限、重回区级机关等的承诺。对于以后的仕途，不少人依然抱有疑虑。

今年5月初，下沉干部到岗后，对新环境的种种不适应开始出现。有的人宏观思路很清晰，但行动协调能力较差，在具体问题的实施、落实过程中屡屡遭遇挫折；有的人理性思维很强，但不善交际，每天与普通居民的家长里短打交道并非强项。“这些困难在真正下沉之前都是没有想到的，可能一个人能不能适应基层工作和他的性格、能力都有很大关系”，一位原先在区委工作、现在担任某村党组织书记的人员告诉《中国新闻周刊》，每个人对新岗位都有一个适应过程，时间短的一个月，时间长的或许现在还没完全融入新环境。

工作之外，他们还要面对家人的不解。上述到村里工作的干部说，原来父母骄傲地告诉别人，“孩子在区委工作”；但现在，老人们常会支支吾吾地搪塞过去，不愿提起孩子的村支书身份。“他们不会对我说什么，但在日常生活中总会有所表露。我想，这种工作的调整对他们来说，也需要一个理解、适应的过程。”这名干部说。

对于这些岗位转变过程中的问题，浦东区委尽力追踪并提供帮助。一位区领导曾在会上表示：“不能因为短期的不适应，而否定这些年轻人的勇气和努力。”

“对于绝大多数下沉干部来说，做好现在的工作是大家最关心的，我们首先要在这些岗位上生存下来。至于以后的发展，就留待以后再说吧。”原浦东区委宣传部办公室副主任、现陆家嘴街道综合党委副书记姚亚英向《中国新闻周刊》表示。

自从进入陆家嘴街道，姚亚英利用午休的一个多小时组织瑜伽班、艾灸服务等，为附近写字楼的白领们提供了方便。原来在区委办任职的马韵，现在成为北蔡镇某居民区党组织书记，只要走在辖区里，就不停地和过往的居民打招呼，“大爷，遛狗啊”“大妈，买完菜啦”成了她的口头禅。两个多月的时间里，她有空就翻出自己的笔记本，熟悉社区内的楼组长、志愿者等。如今，谁家生了孩子，老人们抱的是孙子还是外孙，哪个单元门里养了什么宠物，马韵都能如数家珍。

过去在区委组织部工作的赵翔宇，如今成为三林镇的一名村党组织书记，村里的各项工作，从财务核算到拆迁慰问都要亲历亲为。

“在下沉到最一线的过程中，我们能够发挥自己在信息掌握、资源整合等方面的优势。同时也锻炼了能力，学到了很多东西。不管今后前途如何，这些基层工作的收获永远属于自己。”姚亚英说。