解析地方政府融资方式

高彬越

目前，我国地方政府的融资主体是地方政府自身和其成立的融资平台公司，融资主体包括地方政府、经费补助事业单位、公用事业单位、地方政府融资平台公司和其他单位，主要的融资方式包括债权融资、股权融资、资产出售等。

1.地方政府“亲自上阵”

地方政府作為融资主体，除了中央转移支付和国外政府贷款、捐赠外，主要的融资方式包括出售国有资产以及发行地方政府债券。

①发行地方政府债券

我国《预算法》规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，2009年之前，地方政府无法通过发行债券进行融资。2009年春节前，国务院下发《国务院关于发行2009年地方政府债券有关问题的通知》，这是国务院发布的第一份以“地方政府债券”为名的通知文件，允许由中央代发地方政府债券，并代为办理债券还本付息。

2011年，我国首次启动地方政府自行发债试点工作，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，2013年新增江苏和山东为自行发债试点。

以国外经验来看，待我国地方债发行政策方面的障碍去除后，债券将会成为地方政府融资的主要方式。

②出售国有资产

我国的国有资产包括三类：经营性国有资产（即企业国有资产）是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益；行政事业型国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和；资源性国有资产指国家拥有的土地、森林、矿藏等资源。

在我国，第一类和第三类国有资产占据较大的份额，如截至2013年7月末，云南国资委监管的19户省属企业资产总额7079亿元，其中公众最为熟悉的是第三类中土地，这块资产也是地方政府重要的收入来源。

在地方政府的财政收入来源中，国有土地使用权出让收入占大头。北京2011年全年土地出让金为1055.41亿元，2012年为647.92亿元，2013年上半年为664.24亿元；上海2011年土地出让收入为1525亿元，2012年为875.78亿元，2013年上半年为769.48亿元；根据国土资源部的数据，2012年全国土地出让合同价款为2.69万亿元，比2011年的3.15万亿元下降了14.6%。

③转移支付

1994年实行分税制财政管理体制改革后，我国为了解决地区收支均衡的问题，确保贫富不均的人们获得均等水平的教育、卫生防疫以及环保等公共服务，开始试行财政转移支付制度。操作方法是中央政府向地方政府、地方政府向下级财政无偿划拨资金，有时各地财政之间也发生少量的横向转移支付。目前中央对地方的转移支付方式有6种，即税收返还、原体制补助、专项补助、过渡期转移支付补助、各项结算补助和其他补助。如安徽省淮南市2013年1-7月份，共获得中央和省专项转移支付资金93164万元。

④国外贷款

国外贷款一般分为国际金融组织贷款和外国政府贷款两种，借用外国政府贷款一直是我国利用外资的重要组成部分，也是中国经济发展中不可替代的角色。改革开放初期到上世纪末，日元贷款曾在中国的外国政府贷款中占有相当大比例，目前我国的外国贷款更多地来自于世界银行集团及一些西方发达国家。外国政府贷款具有较强的限制性，主要用于政府主导型项目建设，主要集中在基础设施、社会发展和环境保护等领域。

2012年财政部新批安徽省外国政府贷款项目15个，贷款金额1.42亿美元，同比增长12%，项目主要涉及公共卫生、文化教育、生态保护等多个民生领域。

2.融资平台公司举重若轻

地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，而其他涉及债务的政府部门和事业单位等，不能与融资平台公司混为一谈。包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

上世纪90年代起，一些地方政府开始尝试通过设立融资平台公司来对外融资，这在地方政府不能发债融资、基础设施建设资金不足的情况下，地方政府融资平台公司把银行资金优势、政府信用优势和市场力量结合起来，支持薄弱环节发展，在促进地方经济发展、特别是加强基础设施建设方面发挥了积极的作用。

地方政府融资平台公司目前是地方政府借债的主体，在2011年的全国地方政府性债务审计中，融资平台公司共举债49710.68亿元，占地方政府总债务的46.38%。

①银行借贷

银行贷款是目前我国地方政府融资的主要手段，在2011年的全国地方政府性债务审计中，银行贷款为84679.99亿元，占比为79.01%。

按照国务院对固定资产投资项目资本金占总投资比例的规定，政府注资项目中投资方资本金比例不得低于20%，其余的80%可以从银行贷款。融资平台公司从银行获得贷款多用于城市市政建设、交通运输建设等基础设施建设，这些领域往往投资数额大，许多市政工程项目往往不产生现金流，且有部分公路项目属于公共项目，只能产生极少量现金流，这其中就蕴含着巨大的还款违约风险。但由于借款公司拥有政府背景，政府会进行担保或者还款承诺，因此，银行也偏好于对融资平台公司进行放贷。

②发行债券

除了利用银行贷款，发行债券也是平台公司重要的融资手段。在经济增速放缓，各地加大基础设施建设“稳增长”的背景下，承担主要基建任务的地方融资平台纷纷发债融资以解资金之渴。为了更好的利用融资平台、发挥债券融资的作用，进一步发改委于2010年曾发文规范投融资平台公司的债券融资行为，指出将继续支持符合条件的投融资平台公司通过债券市场直接融资，规定经营收入主要来自承担政府公益性或准公益性项目建设，且占企业收入比重超过30%的投融资平台公司发行企业债券。

融资平台公司2011年发债（包括企业债券、中期票据、定向工具等）规模为4257.4亿元，2012年1月-11月为5792.8亿元。

③股权融资

上市融資作为公司融资中较常见的一种方式，在我国沪深两市上市的2400多家公司中，有多家公司是融资平台公司，其中多数为城投类公司，这是由于城投公司的投资项目通常一次性投资大，但未来收益稳定、有足够的现金流，符合长期融资模式。

融资平台公司上市除了能够直接获得发展资金，还能在提升公司的品牌效应和管理水平，另外，作为上市公司，还能提升股东（一般大股东为地方政府）财富，提供给股东予退出渠道。

目前，我国成功上市的融资平台公司有：首创股份、新疆城建、合肥城建、云南城投、西藏城投、中天城投、城投控股、创业环保等。

除了通过上市进行股权融资外，非上市的融资平台也可以通过引进战略投资者进行股权融资，这样不仅可以发展资金，同时还可以改善资产负债率，更容易获得银行贷款、进行债券融资。

④信托

2012年以来，在信托融资领域，基础设施类信托产品日渐升温。由于基础设施领域信托预期收益率有一定提升，对投资者有更大的吸引力，同时由于此类产品都有地方政府显性或隐性做担保，加之集合信托的“刚性兑付”要求，使得信政类信托产品更加受到投资者的欢迎。如何中铁信托曾发行1.2亿元的2年期产品，用于受让成都经济技术开发区建设发展有限公司对成都市龙泉驿区人民政府的应收债权，建发公司将债权转让所得资金用于“成都公水联运物流基地项目”的建设，预期年化收益率为8.6%-9.3%。

据中国信托业协会数据显示，截至2013年二季度末，信政合作类信托余额为8041.88亿元，在去年同期余额为3254.32亿元，同比增长147.11%。

3.另类融资方式

①“私人公司”的关联交易

为了规避相关监管机构对于融资平台公司的监管，相关人士可以说是使出了“十八般武艺”来进行融资。

江苏某高新技术产业开发区管委会的工作人员以自然人股东身份联合成立一家贸易公司，注册资金近2亿元，这家公司通过第三方政府融资平台资产抵押，从多家银行取得短期借款近2亿元，由于是从每家银行取得的贷款数额较小，此贷款被记入贷款银行的小企业贷款数据中，但是它通过关联交易为地方基础设施项目购买钢材，变相地达到了为地方政府融资的目的。

②上市公司慷慨解囊

委托贷款是指由委托人提供合法来源的资金，委托银行根据委托人确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回的贷款业务。上市公司委托贷款成为地方融资平台融资的一道独特风景，其向上市公司借款的利率大多集中在8%-15%之间，由于上市公司融资便利，手中拥有大量资金，向融资平台公司提供贷款，一方面能够获得一定收益，另一方面又能同地方政府搞好关系。据统计，截至2012年末，涉及非关联委托贷款的上市公司中，共有26家上市公司的委托贷款投向地方融资平台，累计融资金额约50.89亿元，而且这一数额还在不断增加。

2013年3月15日，浙江美大与海宁市交通投资集团有限公司提供委托贷款8000万元资金，年利率9.2%，贷款于2013年3月15日至2014年9月12日，用于补充交通道路基础设施建设。升华拜克7月30日公告称，公司拟向浙江省德清县交通投资集团有限公司提供委托贷款，额度为1.5亿元，年利率为10%，期限为11个月。

当然，向融资平台公司提供委托贷款这种情况也存在于非上市公司之中。

③其他方式

此外，地方政府及其融资平台公司还会通过集资来获取资金。如江苏省如皋市经济技术开发区从2008年至今，已向公众四次集资，承诺利息最高达14%。另外，对于即将到的银行贷款，还会通过对贷款进行展期（将约定还款日期向后推迟）来变相达到融资的目的。