我国农村治理的历史发展和现状

吴梦楠WU Meng-nan

（上海理工大学管理学院，上海200093）

1 我国农村治理的发展历程

自黄帝时代在村级设“里”开始，农村作为我国最基层的行政区划设置就一直沿用到清末。春秋分化出家长制的家庭公社，聚族而居。战国时期出现了李典、伍老管理。秦始皇统一六国后，设里正维护治安、组织生产，职能很明确，这样的基层组织模式一直沿用到三国两晋南北朝。东晋时，出现了“村”的概念，村作为自然村，和“里”这种行政组织交叉并存。唐代“村”成为了基层的行政组织，设有村正，平民皆可担任。宋代王安石变法中出现了保甲制，十家为一保，保以下为甲，每户一人轮流为甲头，主要职责是管理甲内事务。保甲制一直沿用到清代。

在漫长的时间里，中国古代村治的基本内容基本上没有质的改变，尽管在形式上有不同的称谓，但村民自治的方式却从未改变过。在这些村级自治组织内，宗祠和乡绅称谓主导性力量，他们依靠自身的影响力来处理乡村事务。我国现今的能人治村模式也在某种程度上受到它的影响。

民国开始，政府加强了对基层农村的管控，乡民选举的模式开始出现，一些县乡选举自治的法律也相继出台。随后陶行知、晏阳初、梁漱溟等一些进步人士在村一级进行过各种改革和尝试。但乡绅和宗族治理仍然是乡村自治的主导。

马克思在援引一份关于中国村社制度的调查报告中说：“从远古以来，这个国家的村民就生活在这种简单的地方自治的形式下。村社的边界很少变动，虽然村社本身有时候受到战争、饥饿和疾病的损害，甚至变得荒无人烟，但是同一个名词、同一条边界、同一种利益、甚至同一个家族都世世代代的保存下来。村民对于王国的覆灭和分裂漠不关心；只要村社仍然完整无损，他们并不在乎自己是受哪一个君主统治。”

解放后，人民公社制度出现，农村社会被纳入到国家体系当中。20世纪70年代末80年代初，家庭联产承包责任制的出现，行政权力逐渐从农村社会中撤出，农村公共事务管理和公共物品提供的混乱秩序，使得村两委登上历史舞台。这里的村民自治还是具有一定的行政色彩，而且出于行政管理便捷高效的需求，地域上通常一个行政村往往是有不同的自然村组成，这些自然村是由原来的宗祠、家族和同姓聚居而形成的，由之前的生产队和小组转化而来。

90年代初，我国取消了公社和大队，导致了国家权力重心下移，即乡镇行政地位不断加强，村两委走上历史舞台。但是村级自治的角色定位仍不明确，村委会作为我国群众性的自治组织，其主导力量还是源于政府指派，农村的财政大权和决策权由乡镇决定，它们或多或少地充当着国家行政体系的行使主体。

2 我国农村治理的现状

乡村社区治理是国家基层社会治理的重要组成部分，我国的社会主义市场经济建设正处于转型时期，在这样一个危机高发的社会转型时期,各种矛盾普遍存在，并且容易转化与并发。从长治久安的角度来说,我们绝不能采用被动应付的态度，而应重点应对，积极化解。只有这样，我国农村改革的结构矛盾才能顺利化解，奠定社会稳定的坚实基础。纵观当前我国基层农村治理模式，治理方式、治理历程，就可以发现我国农村治理仍然普遍存在着一些缺陷与不足，主要表现在以下几个方面：

2.1 治理主体过于单一。政府在农村治理中仍然发挥着主导作用，政府组织作为农村社区自上而下的唯一领导主体，几乎掌握了所有资源和权力。在农村治理中，政府是领导的单一中心，独自承担着领导重任，采用行政手段进行管理。农村社区作为一个社会共同体，以认同和归属感为特征。目前，我国农村社区的范围一般指行政区划内的村民委员会辖区，在独立性和法律规定的自治性方面均受到了一定的限制。农村社区的治理主体过于单一，其群众性和民主机制都受到了一定程度的限制，不能很好的发挥其应有的作用。

2.2 管理手段仍以强制性的行政、法律方式为主。政府及其派出机构对公共事务实行单一向度的垄断性和强制性的管理，政府通过对组织与资源的控制来达到治理的目的。对于作为管理对象的农村社区来说主要是接受和服从。

2.3 农村社区治理实践缺乏理论指导。我国现行的农村治理是在理论准备严重不足的情况下起步的，治理结构存在争议，价值取向、分析框架甚至基本概念都很不成熟，造成各地实践缺乏理论先导，各自“摸石头过河”探索的艰难局面。

2.4 村民参与农村社区活动和行使民主权利的广度和深度都还远远不够，简单粗暴的行政区划不能激发村民的集体参与意识。由于参与的主动性差、农村社区意识不强、整体素质偏低，村级自治的热情和能力都普遍偏低。村民对政府的依赖性较强，治理关系为依附与庇护关系。村级事务的公开性、透明度仍然十分有限。

2006年中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，明确了对社会组织的态度，肯定了社会组织在建设服务型政府方面的作用，“推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务”；在关于社会组织管理方面，“完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。…鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。发挥行业协会、学会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。发展和规范各类基金会，促进公益事业发展。”

在有关农村村民自治和农村社区自我管理方面，中国共产党十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中强调要“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。”

3 小结

综上所述，本文对中国农村治理的历史和现状作了回顾与反思，深入分析了我国乡村治理的治理过程和治理方式。通过研究探讨可以得出，中国的农村治理是一种由政府主导、多元治理主体的治理模式。农村治理的方式是多种多样的，政府行政管理的的一些手段，如政治动员、经济激励、精神鼓励等在治理过程中同样适用。但无论是在我国的改革时期还是建设时期，农村治理的主要手段都是教育与合作，是农村民主发展的指导方向。

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