加强立法工作 推进国家治理现代化

田洪俊

一、立法在推进国家治理现代化中的重要作用

立法通常指特定国家机关依照一定程序，制定或者认可反映一定阶级意志，并以国家强制力保证实施的行为规范的活动，是对社会资源、社会利益进行第一次分配的活动。其任务就是建章立制，既为国家生活和社会生活订章程，又为依法执政、严格执法、公正司法、全民守法立规矩。这与国家治理的目的和途径高度契合。换言之，立法就是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径和手段，对国家治理现代化具有引领、推动和保障作用。

我们党历来十分重视立法的引领、推动和保障作用。在党和国家发展的不同历史时期，立法工作的重心和发挥作用的方式有所不同。新中国成立伊始，立法工作的主要任务是巩固新生国家政权，建立和维护新的社会秩序。改革开放进程中，立法工作的主要任务是保障各项改革顺利推进，为对外开放创造良好法制环境。党的十五大就提出，要把改革和发展的重大决策同立法结合起来，运用法律规范引导经济社会的发展。

立法的引领、推动和保障作用，就是要使执政党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证执政党的路线方针政策的贯彻实施。这是坚持依法治国、依法执政的必然要求。从党的政策与法律的关系看，一方面，党的政策和主张是立法的先导和指引，另一方面，又要通过法律的制定和执行保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。发挥立法的引领和推动作用，要注重运用法律手段调整利益关系、推动改革发展，做到政治决策和立法决策协调同步，确保党的路线方针政策成为社会一体遵循的法律规则，真正将法治作为治国理政的基本方式，实现国家各项工作法治化，同时为国家治理现代化提供法制保障。

二、立法工作存在的现实问题及原因分析

1.立法理念陈旧，法治思维不强

改革开放以来，国家和地方立法理念都是以经济建设为中心，全国人大及其常委会制定330多部法律或决议，北京市人大及其常委会制定140多部法规，其中经济类法律、法规占三分之一以上。立法对促进经济建设发挥了重要作用，但也一定程度上忽视了民生和社会问题，忽视了保障公民权利和维护公平正义，也就忽视了立法本身的规律性和科学性。而法治思维还没有完全树立起来，如保障人权、宪法法律至上、有限政府、通过法律授权合理分配国家权力、保证正当程序、保障平等公正等意识和观念还不够强。虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，但真正形成现代化国家治理体系的一系列法律制度仍然任重道远。

2.立法质量不高，治理效率偏低

由于立法格局不够健全，导致地方性法规的规定与上位法不一致、地方性法规规定之间不协调、地方性法规不适应实际情况、地方性法规的可操作性不强等问题，有些法规就像倡议书，没有合理的罚则作保障，造成有法难依，选择性执法等现象，管理的代价成本高。立法质量不高，背后有着非常复杂的原因，但其根本还是管理思维而不是治理思维，是人治理念而不是法治理念。

3.行政方面立法部门化倾向一定程度存在，影响政府公信力

立法部门化、部门立法利益化，有些法律法规甚至严重违背了法律精神，成为有关部门推动工作意见的法律包装。当前，越强势的政府部门越不愿意立法，因为立法会加强对权力的约束；越弱势的部门越愿意立法，因为通过立法可以获取权力。这大大损害了政府的形象和公信力。究其原因，一方面新旧经济体制之间蕴含着的大量制度性或政策性利益差额，强化了立法中的地方利益和部门利益倾向，为立法保权、扩权提供了强大的驱动力；另一方面立法的主体较为单一，条块分割也强化了立法的部门化倾向。

4.经济方面立法对预算约束力过强，阻碍市场经济发育

在公共资源配置，特别是公共财政预算编制方面，长期受计划经济影响，制定了多部法律、法规对各类预算占有比重进行了硬性规定，北京市财政预算就占80%以上，预算调整的余地很小，导致一些部门先有钱、后有事，甚至有了钱，没事找事，预算资金绩效低下，而市场培育方面的资金严重不足。主要原因还是没有从根本上由计划经济转向市场经济，公共财政的蛋糕被部门以法律规定的名义分割。

5.社会方面立法项目缺失，公共治理薄弱

近年来，随着经济的发展、社会的进步和法制观念的普及、深入，越来越多、越来越复杂的社会关系亟待调整，人们对规则的需求日益增加，但在社会领域无论是立法数量还是立法质量，都还有较大差距，更不用说满足公共治理的需求。原因是回应社会关注不够，真正从行政管理走向公共治理还需要一个很长的过程。如北京市人大常委会2003年废止了1994年通过的《北京市严格限制养犬规定》，制定了《北京市养犬管理规定》，法规本应是社会法，而制定成行政法，本应是公共治理，却成了行政管理，公安局成为主要管理部门，警察再增加也很难管好几百万条狗。目前，这部无法执行的法规，只能再次研究修订。

6.公民参与立法不够，社会组织作用不强

“治理之道，莫要于安民。”但长期以来公民立法上的民主意识先天不足、后天失调，法治观念淡漠。而在立法实践中，尽管我们在推进立法工作民主化方面做了大量的工作，在立法过程中征求各方面的意见，但因为法规规定的内容主要是“政府管社会”，缺乏公众参与机制，导致参与提出意见建议的人很少。更大的问题是社会组织参与立法屈指可数，通过立法培育社会组织更是寥寥无几，根本原因还是管理和维稳思维作怪，没有回归社会组织的自发性、自治性的本质。

三、在推进国家治理现代化的新形势下加强立法工作的思路

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”目前，发挥立法作用，就是要立善法、立良法，从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度，运用法治思维和法治方式加强与改进立法、促进和推动改革，实现立法决策与改革决策的结合，从法律制度上推进国家治理现代化，使立法的引领、推动和保障作用得到充分发挥。

1.转变立法理念，树立正确的立法价值取向

立法理念是指为立法活动目标的实现提供基础、途径和保障的一系列价值观念。立法理念对于推进科学立法、实现法的价值、平衡权利与权力的关系都有着重要意义。国家本位、功利主义、以经济建设为中心等传统立法理念已经不能适应时代发展的要求，需要进行更新和变革。作为立法机关应树立和坚持以人为本，民主与法治，公正、公开和参与等现代立法理念。立法理念要向经济、政治、文化、社会和生态文明建设五位一体、五个方面平衡的理念转换。权力意识要转向责任意识，政绩思维要转向法治思维，行政管理方式要转向公共治理方式，恩赐观念要转向服务观念。通过立法，在国家和地方的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等重要领域进行突破性的改革。从根本上克服立法部门化、利益化倾向。

2.明确立法重点，通过立法推进管理方式转变和深化体制改革

当前，适应全面深化改革的需要，立法的重点：一是规范权力的科学分解和运行的行政领域立法，如推进行政审批制度改革的立法或决定，修订行政许可法等；二是公共资源合理配置的预算制度方面立法，如制定深化财税体制改革的立法或决定，修订预算法等；三是规范市场行为监督体制机制方面立法，如制定混合所有制经济促进保护法等；四是约束社会行为的社会领域立法等，如规范社会保障、社会救助、社会慈善，特别是促进社会组织发育等方面法律；五是保护生态环境方面立法，如大气、水资源、土地、森林、矿产资源等保护的立法。北京市立法要根据上位法的制定和修订，及时出台或修订相关实施办法或条例，有的上位法没有，要根据首都实际需要，创制性地制定富有地方特色的法规。2010年重新制定的中关村国家自主创新示范区条例，这部创制性法规发挥了重要的引导、促进作用。

3.坚持问题导向，通过立法破解国家治理中的现实难题

立法究竟是要超前一点，还是要滞后一点？是要先改革后立法，还是用立法引领和推动改革？这是个难题，也是一直存在的老问题。现在抛开这些问题的理论探讨，就具体实践而言，关键在于要针对问题立法，立法要解决问题。目前公共领域面临着大量亟需解决的尖锐矛盾和突出问题，特别是首都人口资源环境矛盾等大城市病，如空气污染、水污染、土壤污染、交通拥堵、违章建筑、城市垃圾、食品安全等。人民群众迫切关注的热点难点问题，如入学入园、医疗卫生、住房保障、养老服务等。我们要理清存在问题，拿出问题清单，做好顶层设计，确定指标体系，启动立法程序，超前制度安排，试行总结修改，推动这些问题解决。

4.提高立法质量，让立法及时反映社会的发展变化和各方面的利益诉求

一是增强立法针对性。要抓住改革的重点领域和关键环节，积极推进重点领域立法，以法律规定的内容科学合理协调各种利益关系，适应社会矛盾发展。要坚持党的领导，充分发挥人大及其常委会的立法主导作用，发挥立法格局整体协调作用和立法机制的保障作用，重在管用，重在有效。二是增强立法及时性。在立法时效上，必须反应灵敏，针对实践对法律提出的迫切需要，及时启动立法程序，积极回应社会关切。该立的及时立，该改的马上改，该废的应立即废。贯彻党的十八届三中全会决定，全国人大及其常委会制定的336部法律，涉及深化改革的130多部，需要立改废的达76部。北京市的地方性法规也正在清理。三是增强可操作性。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题。在立法中，要厘清法律所调整的社会关系，科学严密地设计法律规范，确保法律规范严谨周密、可靠管用。2014年1月，北京市十四届人大二次会议审议通过《北京市大气污染防治条例》，就是一次及时、高质量的立法。立法坚持党的领导、人大主导、政府协同、政协协商、群众参与。坚持以人为本、环境优先的理念，对政府、公民、法人的权利义务作出明确具体的规定。实施以来，法律效力渐渐突显。

5.完善机制、扩大参与，使民主立法、科学立法得到真正落实

立法不能仅仅是人大和政府的事，不能形成少数人立法、少数人执法的局面。如果法规对所有法律主体的权利义务都有明确具体的规定，都与每位公民的权益密切相关，那么公民就会积极关心、参与法规的制定。因而，要增强立法主体民主性，完善立法参与制度，发挥人大代表作用，扩大公民有序参与，加强舆论监督和公开。建议修改立法法，确定社会组织为立法主体之一。在立法中，使各个法律主体真正为了自身的权益不断博弈，立法过程成为各方面凝聚共识的过程，所制定的法规才能成为大家共同遵守的准则。要建立科学合理的立法体制机制，完善立法程序，讲究立法技术和艺术，开展严谨细致的立法论证，发挥专家学者的智慧与作用。

6.注重环节衔接，解决立法、执法、司法、守法脱节问题

过去立法大部分是为政府部门的行政执法服务，制定的法规很少能够直接成为司法裁判的依据。这就造成只有政府部门在执法，法规不能有效约束公民、法人守法；更严重的是，不守法也不能受到法律制裁，致使立法、执法、司法、守法相脱节。因而在立法时就要明确国家权力机关、行政机关、司法机关、社会、公民等各个方面的权力和责任、权利和义务，使各环节相互衔接，共同规范社会权力运行，共同维护公共秩序，使法律法规能够有效保障公民的合法权益，有效约束公民守法，有效保障公民对执法、司法和不守法现象的监督。达到政府权力意识与责任意识的均衡，公民权利意识与服从意识的平衡，社会效率与公正的双赢，从而有效推动民主法制建设的进程，推进国家治理现代化的实现。

（作者系北京市人大常委会研究室副主任）