后金融危机时代地方政府融资平台的转型与发展

林超英 孙毓川 崔 健 刘 东

(河北联合大学图书馆，①继续教育学院，②管理学院 河北唐山 063000;③唐山曹妃甸发展投资集团有限公司)

关于地方政府融资平台相关问题的争论，国内学者大多集中在2008～2011年，其首先认为地方政府融资平台的建立是中央政府、地方政府和银行三方博弈的均衡结果［1］，其次研究也表明，基于财政分权的经济激励而展开的招商引资竞争以及基于地方官员政治晋升博弈而展开的“标尺竞争”，为地方政府优先发展公共基础设施投资提供了非常强劲的动力［2］，再次用囚徒困境描述了在金融危机背景下，适应我国积极的财政政策和适度宽松的货币政策，商业银行将大量贷款投向地方政府融资平台风险较小［3］。因为这些贷款一般由地方政府提供担保，一旦出现违约，政府和银行作为国有资产的构成部分会最终达成共识或默契，而对于非国有企业的贷款一旦出现风险，受影响的是信贷人员的个人利益损失，因此银行信贷人员及其管理者都倾向于地方政府融资平台的贷款供给。当然，随着国家对政府融资平台的清理整顿以及信贷规模的紧缩，政府融资平台形成的利益均衡被打破，新的利益格局将会产生，政府融资平台的未来如何转型，它的发展模式又是什么，值得我们进行更深的研究和探讨。

1 关于政府融资平台存在合理性的质疑

关于政府融资平台存在的合理性的争论大致可以分为两种，一种持部分肯定意见的学者认为政府融资平台主要为地方城市基础设施建设融资，加速了城市基础设施的建设步伐，为地方招商引资和促进经济发展做出了很大的贡献，这是一些开发区或新区在开发建设初期不可或缺的增量发展方式［4］。地方融资平台作为地方政府为满足对外融资需求而采取的一种形式上看起来更为市场化的融资模式创新，是地方政府在现实的资金需求压力下为绕开现行的各种法律和制度障碍而采取的新的变通手法［5］。政府融资平台对于社会效益显著、但经济效益不足的成本外溢产业，更是起到了积极作用［6］。虽然平台公司存在盲目性的融资冲动，但其运作是以公司化方式运作，相比地方政府其他公共部门依托非税收入权力的投融资活而言，风险要小很多［7］。

一种持部分否定意见的学者认为，政府融资平台使得政府职能边界模糊，出资人主体缺位，政府融资平台与市场在投资领域分工不够明确 、范围界定不清［8］。也有的研究从地方政府融资平台的发展中存在的问题进行阐述，政府融资平台的经营效率比较低，投资回报差;政府融资平台的信息不透明;地方政府投融资缺乏公共监督;政府融资平台信贷总量难以控制［9］;政府融资平台使银行等金融机构面临信贷资金流动性风险［10，11］。

无论持肯定意见还是否定意见者，基本都是改良派，都认为目前地方政府融资平台存在很多风险和隐患，必须通过地方政府融资平台的公司治理，改制重组，将其存量贷款风险降低到可控范围之内即可。比如按照现代企业制度要求，做实做强政府融资平台，落实政府融资平台的投资人地位，完善法人治理结构，使之成为独立行使民事权利和承担经营风险的市场主体。更进一步的分析从中央与地方财政分权不当的问题展开，认为应该继续深化政府间财政体制改革，加强财力向基层倾斜的力度。在加快地方税收体系建设的基础上，通过改革现行的政府间财政体制，特别是省级以下财政体制，增强基层财政能力，相对缓解区县财政的压力，为合理控制地方政府债务筹资、防范财政风险创造条件。

上述这些分析虽然为政府融资平台的治理提出了很多建议，但并没有充分考虑政府融资平台所承担的基础设施等纯公共品或准公共品性质，无法解决公共产品投资资金来源不足问题及现有的公共资本投融资体制所存在的缺陷［5］。

2 地方政府融资平台转型与发展

未来地方政府融资平台是否有存在的必要，城市发展和新型城镇化所需大量基础设施如何提供，资金来源渠道是什么?所有这些问题彼此关联，需要制定出一整套合理的解决方案。尽管很多文献提出了基础设施投融资模式创新的思路，比如区分存量基础设施和增量基础设施采取不同的金融创新方式［4］，推广融资平台银团贷款［6］，引入民间资本促进投资主体多元化以及构建以市政债券市场为基础的地方政府公共资本融资模式［5］。但是这些措施可行与否需要深入探讨。

首先是新型融资方式的适用性问题。新型融资方式的大范围实施涉及到一系列法律法规的修改完善问题。例如，BOT(建设-经营-转让)项目利用外资往往涉及到政府担保问题，我国法律法规对政府担保做出了种种限制，而目前操作中的很多BT(建设移交)、BOT项目地方政府出具的担保函基本和地方政府给予政府融资平台的隐形担保具有同等效果，最终取决于地方政府财力支撑能力;PPP项目融资基本存在法律空白，国际上PPP(公私合作制)项目融资的一些惯例和做法甚至与我国现行的法律、法规是相冲突的。另外虽然现在中央文件已经明确规定大部分城市基础设施领域向外资、民营资本开放，但在实际执行中，一方面，地方政府并没有具体的实施细则;另一方面，市场准入仍需要分类审批，这同样构成了对外资和民营资本的限制。加之我国资本市场发育并不完善，新型融资渠道不畅。

2.1 剥离地方政府融资平台承担的政府职能 在我国现行城市基础设施投融资体制下，城市投资公司(或城建公司)作为投融资主体，多数是以国有独资公司的形式存在的，其注册资本来源于政府财政拨付，政府是实际上的投融资主体，直接承担基础设施建设的主要责任，既是投资者，又是经营者，还是建设项目投融资市场的管理者。这种管理体制将投资公司置于政府及其所属部门的行政垄断控制和操纵下，一方面产权不明晰，债权债务关系混乱;另一方面，在市场竞争中投资公司凌驾于其他企业之上，导致市场竞争主体的地位不平等，许多企业失去了公平竞争的机会。在这种行政垄断中形成的利益集团会极力扩大自己的控制范围，在经营活动中寻租、设租，侵害社会公共利益。为了构建地方政府公共资本投资的可持续融资模式，需要将地方融资平台公司进一步清理整顿，继续留存的绝大多数地方政府融资平台公司都应该真正确立独立的市场主体地位。按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》精神，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，不再承担融资任务。对承担公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，在落实偿债责任和措施后剥离融资业务后，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作;通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构，打破行政性垄断带来的诸多弊病。

2.2 合理界定政府在城市基础设施领域的职能 按照公共经济学的理论，地方政府同样具有“经济人”性质，在基础设施投资、建设、经营和管理的过程中追求自身利益最大化，使得地方政府官员选择能为自己或部门带来更大收益的决策，这种决策往往与公共利益存在背离。另外，一些地方政府官员追逐权力和个人效用的倾向导致政府权力、机构和开支不断扩大。对基础设施领域的垄断，使地方政府能够通过提高基础设施的服务价格(地方政府税收和行政事业性收费)和降低服务质量变相谋取更多的利益，因此以政府行为代替市场机制的消极作用就不可避免［12］。地方政府对城市基础设施领域的过分干预和片面市场化行为降低了制度创新的效果和效率，从而影响了城市基础设施领域的长期持续发展和社会收益最大化的实现［13］。因此必须合理界定政府在城市基础设施及其他公共品提供领域的职能，根据公共产品的性质，吸引民间资本参与城市基础设施建设和公共品的提供，政府则不再通过政府融资平台参与建设、运营、管理，而是通过引导、服务、管理和监督发挥其职能。对可以通过收费收回投资的城市基础设施项目，由私人企业出资建设和运营管理，政府不参与投资和管理;对可以收费但通过收费不能完全收回投资的基础设施项目，政府适当给予补贴;而对那些不能实现收费机制的纯公共品，私人无法通过项目建成后的经营收回投资的项目，政府主要采取公共部门和私人部门合作的方式，由私人企业出资建设和经营管理，由政府在未来项目建成后购买该项目的服务。

2.3 拓宽融资渠道，不断完善公共产品投融资体制 一是彻底改变当前以地方政府融资平台为主体、以土地储备作为抵押支持、以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式，构建以市政债券市场为基础的多元化的地方政府公共资本融资模式，促进地方债务的显性化和透明化。对于具有稳定经营性收入的公益性项目，允许相关的项目经营机构通过发行市政收益债券进行融资，以发债项目的未来收益作为偿债资金的来源，此前发行的城投债券今后可考虑转换为此类市政收益债券;对于主要依靠财政性资金偿还债务的公益性项目，可允许地方政府发行一般责任债券进行融资，以地方财政收入作为偿债资金的来源;二是促进地方政府职能的根本性转变，围绕公共财政建设和服务型政府建设的体制改革目标，推进各级地方政府财政预算及其执行情况的透明化，强化对公共基础设施建设的长期投资计划及其资本预算约束。

［1］李心丹，王冀宁.转型期地方政府财政负债及其风险控制研究［R］.江苏省银监局、国家开发银行江苏省分行课题研究报告，2007

［2］唐洋军.财政分权与地方政府融资平台的发展:国外模式与中国之道［J］.上海金融，2011，(3):19

［3］房光友.地方政府负债与囚徒困境［J］.生产力研究，2010，(5):157

［4］崔 健，刘 东.城市基础设施建设投融资模式创新的基本思路［J］.开放导报，2012，(6):109

［5］刘煜辉，沈可挺.中国地方政府公共资本融资:问题、挑战与对策-基于地方政府融资平台债务状况的分析［J］.金融评论，2011，(3):1

［6］王晓曦.我国政府融资平台的制度缺陷和风险机理研究［J］.财政研究，2010，(6):59

［7］赵全厚.中国地方政府融资及其融资平台问题研究［J］.经济研究参考，2011，(10):1

［8］石亚东，李传永.我国城市基础设施投融资体制改革的难点分析［J］.中央财经大学学报，2010，(7):62

［9］林文顺.地方政府投融资平台:风险及规范建议［J］.金融与经济，2010，(2):8

［10］李 侠.地方政府投融资平台的风险成因与规范建设［J］.经济问题探索，2010，(2):162

［11］杨 伟，黄亭亭.我国地方政府投融资平台风险分析［J］.中国金融，2010，(6):80

［12］韩 毅.“从看得见的手”到“诺思悖论”-当代西方经济学国家干预学说的历史演进［J］.沈阳师范学院学报(社科版)，1998，(1):70

［13］高 健.城市基础设施领域制度创新中的行为悖论-以城市基础设施领域为例［J］.开放导报，2006，(2):91