存在较大争议的不起诉案件的公开审查机制

张 璐

(天津市河东区人民检察院，天津300171)

不起诉案件一直是公诉案件中相对敏感的类型。不起诉决定在一定程度上具有“既判力”的法律效力。与一般公诉案件相较，不起诉案件规定了更加严格的程序，也由于其案件的特殊性，更易引起被害人一方闹访、缠访，也容易催生出公开审查程序。

一、不起诉案件公开审查机制的法理基础

公开审查在现行法律中并没有详细规定，但可以通过一些原则类规定奠定基础。《人民检察院组织法》第七条规定:“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督”。《检察官法》第八条明确检察官应当履行的义务包括“接受法律监督和人民群众监督”。最高人民检察院公诉厅于2001年出台了《人民检察院不起诉案件公开审查规则(试行)》(下称《规定(试行)》)，规定对于存在较大争议并且在当地有较大社会影响，经人民检察院审查后准备做不起诉的案件，可以进行公开审查。《规则(试行)》也对于公开审查的大体程序做了规定，但对于一些细节规定得并不明确。

二、不起诉案件公开审查机制的理念基础

(一)符合检务公开的要求

1.对不起诉权的行使进行了规范。在不起诉过程中，《刑事诉讼法》规定了事后救济。然而这些救济均是在检察院做出不起诉决定之后，向检察机关内部提交的申请，仅被害人一方因为地位最为特殊而被赋予了直接起诉权。但无论被赋予何种权利，不起诉决定已经形成，对于既定事实进行推翻总是不免尴尬。而公开审查程序是在不起诉决定做出之前进行的程序，即事前程序，整个程序影响不起诉决定的走向。在公开审查程序中，侦查机关、被害人、被不起诉人和公诉机关都参与到审查过程中，形成多方意见的碰撞，也就对于检察机关不起诉权的行使起到了制衡的作用，营造了双向监督的氛围。把对拟不起诉案件做出决定的过程向社会公开，充分反映了检务公开的现实性和群众在检务公开活动中的参与性，有利于促进检察机关办案的社会效果。［1］

2.在不起诉阶段保障了诉讼参与人的权利。对于存在较大争议的不起诉案件进行公开审查，给予了犯罪嫌疑人和被害人在不起诉决定做出之前参与到案件过程之中的权利，使得他们的意见在不起诉决策过程中产生作用。事实上，对于不起诉案件，个别群众往往会存在一些误解和猜疑，而不起诉案件公开审查正是使群众真正参与到不起诉案件过程之中，有助于消除“暗箱操作”、“大权独揽”的误解。

(二)符合程序正当的诉讼要求

程序正当即是遵守程序，在诉讼程序过程中体现公平、正义、公开的理念。按照现行法律，类似案件处理通常采用事后救济模式，对于当事人来说，做出决定的过程相对神秘，接到不起诉决定时，通常会一头雾水，认为检察机关决定有误，甚至会产生检察机关渎职侵权的误解，也就引发出一系列的闹访、缠访，从而大大增加了司法成本。而公开审查程序事实上是一个增加出来的程序，使得诉讼参与人能够主动收集证据并面对面地与办案机关和对方当事人质辩，在不起诉案件中充分行使自己的诉讼权利。让“先不起诉程序”更加规范，也就体现了程序正当的原则。

(三)体现保障人权的司法诉求

公开审查程序是从争议较大的不起诉案件出发，通过增加一个新的程序，使得被害人、被不起诉人和办案机关能够出现在同一场合中，提出各自的意见，并对证据相互质证。公开审查是对于原办案程序的一个突破，使得当事人真正地参与到案件处理之中，不再居于“旁观者”地位，通过陈述自身观点，使得检察机关能够获得最新鲜的信息，更加全面地了解案情，同时，也使得当事人对检察机关的办案过程进行监督，以此充分保障其民主权利。

三、以听证形式进行公开审查的程序

(一)公开审查听证会的启动

最高人民检察院《规定(试行)》第六条提供了经申请进行公开审查的方式，检委会有最终审查权，但此方式又使用了“可以”这样的修饰语，即开放性规定。笔者认为，《规定(试行)》对于启动程序的开放性规定是比较适宜的。之所以仅列举规定了“经申请”的内容，是通过规定传达检察机关希望通过公开听证程序保障诉讼参与人权益的本质属性。而规定了检委会的审批程序，是为了防止诉讼参与人滥用这一申请权利，造成司法成本的无端浪费。而使用开放性规定，也是为以检察机关内部为原点提起公开审查申请的情况考虑。

(二)公开审查听证会程序的具体设置

1.听证会具体参加人员。根据最高人民检察院《规定(试行)》的有关规定，以听证会形式进行公开审查固定参加人共十类:(1)主持人:可以为原审办案人本院干警，也可以是兄弟院、上级院的干警，但应该是未参与本案的检察干警。主持人在听证程序中的主要职责是维持听证会现场秩序、保障听证会按照既定顺序进行、根据听证会现场情况决定听证是否延期进行等。(2)办案人:办案人一般最多可有三位，听证时，三名办案人均参加公开审查程序，并依次发表对于案件的审查意见。(3)侦查机关:即侦察此案件的侦查人员，但侦查人员并不一定到场参加听证。到场的侦查人员可就案件侦查情况发表个人意见，也可就审查情况向办案人提出一些问题。(4)犯罪嫌疑人及法定代理人:犯罪嫌疑人即拟被不起诉人可参加听证，可在听证会上经主持人允许，陈述案件发生情况并回答办案人、侦查机关相关问题。犯罪嫌疑人及其法定代理人也可收集新证据，经主持人允许出示证据并与其余各方进行质证。(5)辩护人:犯罪嫌疑人及其法定代理人可以委托辩护人参加听证，辩护人可以协助嫌疑人陈述观点，经主持人允许出示相关证据并进行质证。(6)被害人及其法定代理人:被害人及其法定代理人参加听证，可经主持人允许，陈述案发经过，出示自行搜集的证据并进行质证。(7)诉讼代理人:被害人及其法定代理人可委托诉讼代理人参加听证，诉讼代理人可代理被害人一方陈述观点，出示相关证据并进行质证。(8)记录人:《规定(试行)》要求公开审查配备记录人进行记录，记录人必须与本案无利害关系，可由检察院聘请或指定。(9)听证人:按照《规定(试行)》要求，听证人可以包括人大代表、政协委员、特约检察员，也可以邀请普通公民作为听证人参加听证。(10)有关专家及与案件有关的人:各参与人均可申请邀请有关专家及与案件有关的人参加听证，提供相关意见，并对所提意见进行质证。

2.听证会具体步骤。(1)会前程序:根据《规定(试行)》对这一阶段的规定，综合实践实例，公开审查听证会前程序通常是:第一步，依侦查机关、当事人申请或其他途径申请，检委会决定召开公开审查听证会。第二步，有关部门制定听证会方案，报检委会审批。第三步，聘请听证员，并向听证员发送相关材料，使其了解案件，更好地承担听证任务。第四步，听证会召开三日前，由检察机关对于案件及听证会相关事宜发出公告，并告知当事人相关权利，询问是否申请回避。(2)听证会程序:根据《规定(试行)》的要求，考虑实践实例，公开审查听证会通常有以下步骤:主持人宣布公开审查听证会开始，宣布听证会纪律，介绍案情、议题，核对当事人基本情况并再次告知当事人相关权利、义务，确认当事人是否申请回避。由办案人介绍案情，就案件事实、证据、及拟作不起诉的理由陈述个人意见。值得注意的是，《规定(试行)》第十四条明确规定，案件承办人不需要出示证据。但笔者认为，对于存在较大争议的拟不起诉案件，当事人和侦查机关对于事实的认定有较大分歧，单有办案人陈述意见不足以消除其他各方疑虑，必须以证据加以佐证，并突出指明证据中的争议点，让其他各方及听证员有一个更加清晰的认识。由侦查机关代表、被害人及其法定代理人、诉讼代理人分别对于事实、证据及能否适用不起诉陈述意见。被害人一方可出示收集的相关证据并进行质证。由犯罪嫌疑人(拟被不起诉人)及其法定代理人、辩护人对于事实、证据发表辩护意见。犯罪嫌疑人一方可出示收集的相关证据并进行质证。各方均可申请有关专家及与案件有关的人参加诉讼，经主持人允许，可以由专家和与案件有关的人对案件的部分问题发表意见。听证员经主持人允许可向各方参加人提问。主持人在前述步骤完成之后宣布休会，由听证员对案件进行评议，综合意见，形成多数意见，由主持人根据意见制作《听证决议书》后，视情况当会公布或择日公布。《听证决议书》由主持人提交检察委员会。

当上述步骤完成，无新事实需要查清或无新辩护意见需要发表，主持人可宣布听证会结束。由记录员制作听证笔录，交各方参加人阅读或者向其宣读，如果认为记录有误或有遗漏的，可以请求补充或更正，确认无误后，应当签名或盖章。

四、关于公开审查制度的几个问题

(一)公开审查是否适用于自侦案件

在《规定(试行)》中，申请启动公开审查程序的主体包括侦查机关和侦查部门，而侦查部门指本院自侦部门，即所涉案件为自侦案件。有学者认为，公开审查程序不应适用于自侦案件，自侦案件应与人民监督员制度配套，但笔者认为，公开审查制度适用于自侦案件并无不妥，原因有四:(1)自侦案件做出不起诉决定在当前的反腐形势下比较敏感，更需要事前对于存在较大争议的案件进行公开审查;(2)当受害人为国家或集体的时候，可以选派代表参加诉讼，并不存在参加人不明确的问题;(3)当侦查部门与公诉部门所属同一单位时，做出不起诉决定往往会考虑一些非法律因素，此时受害单位或集体的权益就急需保障，而公开审查为受害方提供了陈述自己请求的平台;(4)公开审查程序的确需要耗费一定的诉讼成本，但经过公开审查的案件，各方当事人参与度高，做出的不起诉决定也综合了多方意见，具有较高的权威性，当事人闹访、缠访可能性较低，也就降低了应对上访的成本。

(二)公开审查程序对于诉讼效率的影响

公开审查作为在不起诉决定做出之前增加的诉讼程序，必然会减缓检察机关做出不起诉决定的速度，因此也引起了诉讼效率降低的担忧。我们对于诉讼效率的评价不能仅停留在诉讼过程中，还要将目光投向“后诉讼”时段。公开审查程序作为事前监督程序，恰似一个过滤器，尽可能消化当事人的不满于做出不起诉决定前，而减少耗费诉讼成本更大、更需时日的申诉程序和审判程序的启动机会，符合在最短的时间内最大程度满足人们对公正需要的刑事诉讼效率价值的追求，充分展示了其对公正和效率这对在刑事诉讼中共生的价值体的兼容性。［2］

(三)公开审查对检察机关独立检察权的影响

《刑事诉讼法》第八条明确规定:人民检察院依法对刑事诉讼进行法律监督，《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》又对检察院法律监督权进行细化，这些都强化了检察机关公允持平的工作理念，也就是检务公开理念的精神实质。对于争议较大的不起诉案件进行公开审查，将多方意见汇聚在同一场合进行公开，使得检察机关能够充分听取各方诉求，这正是检察机关对于自身公诉权的监督，也就体现了检察机关自我监督的严肃态度。在公开审查之后，检察机关以公开审查程序取得的意见为参考，独立做出是否不起诉的决定，更加体现了检察机关在公正、合法的前提下，独立行使检察权。

［1］吴 辉.不起诉案件听证制度若干问题研究［J］.广西大学学报，2005(5).

［2］马东新.论不起诉制度的完善［J］.中国刑事法杂志，2000(5).