扬州市空巢老人养老方式调查及政策建议

刘亚男++张宇

摘要：本文作者以扬州市老年空巢家庭状况的调查资料为基础，分析了扬州市空巢老人养老中面临的主要问题并提出了对策建议。随着人口老龄化及家庭结构的改变，空巢家庭已成为我国老年人家庭的主要形式。通过调查和大量文献资料表明，居家养老能够寻求家庭养老和机构养老之间的平衡，我们力求构建一个以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系，以解决养老问题促进社会和谐。

关键词：城市；空巢老人；养老

中图分类号：D668 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）23-0145-02

引言：

老龄化是21世纪人口发展的基本趋势，也是全社会关注的热点话题。2010年第六次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%，对照国际通行标准，中国已进入老龄化社会。空巢期是家庭生命周期的最后一个阶段，而目前我国已出现空巢化提前的状况。本文对扬州市空巢老人养老方式进行调查并提出政策建议，有助于为政府决策提供合理导向，从而有助于构建与我市情况相符合的养老服务体系。扬州市于1986年进入人口老龄化城市行列，截至2011年末，全市60岁以上老年人口91.5万，其中空巢老人44万，约占老年人口总数的48%，其中高龄且困难的空巢老人达3.43万。老龄化正以加速度形式到来，“三多三快”特征明显，老龄化问题已成为扬州市所面临的严峻的社会现实。

一、扬州市空巢老人的养老现状——以荷花池社区为典型

2013年7月笔者以问卷调查为主辅以个案访谈对扬州市荷花池社区空巢老人进行了实地调查，获得了大量第一手资料。从中发现了在我市空巢老人养老中存在的一些具有代表性的问题，在此基础上，笔者希望探寻适于扬州市空巢老人的养老方式并提出一些政策建议。笔者共发放了100份问卷，有效问卷96份。样本选择采用了随机抽样的方法，抽取了荷花池社区进行典型调查，在此过程中只要发现有典型案例，笔者即会与被调查对象深入访谈，共计访谈了26位空巢老人。荷花池社区位于扬州市中心地域，60岁以上老人近1000人，其中空巢老人148人。由于历史原因小区人员结构复杂，荷花池社区具有极强的代表性与典型性。在被调查的96位空巢老人中，男性54人占56.25%，女性42人占43.75%，平均年龄72岁左右。70%以上的老人有子女但已离开家庭不与父母居住，他们的子女有的在本市，或者在外市外省甚至远在国外。调查数据显示，我市空巢老人养老现状不容乐观亟待改善，在经济状况、服务需求、精神慰藉等方面也存在一些困难。

1.经济保障需求。我市空巢老人收入水平总体偏低，部分老人生活较困难，近一半老人依靠退休金或养老金，这是老年人晚年生活的最基本最可靠的生活来源。有些老人会得到子女的资助，但数量较少。60%的老人人均收入在450~1500元之间，其中将近30%低于最低生活保障线。

2.服务保障需求。空巢老人的生活照料体系不健全，相应的社会帮扶机制未完全建立。空巢老人作为特殊群体，特点是身边无子女，日常生活缺乏照料，针对老年人的生活照料服务还未完全启动。

3.精神慰藉。空巢老人生活比较单调易导致“空巢综合症”。调查发现大部分空巢老人闲暇时间较多而活动范围局限在家里或小区，脱离社交活动。社区公共文体设施不健全，从而制约了老年人参与社会文化活动，加之身边无子女缺乏精神慰藉，老人的精神世界尤为孤独。

二、我市空巢老人居家养老面临的问题与原因

我们从市老龄办获悉，到今年底我市将建成75个社区日间照料中心，其中市区50个，江都区10个，高邮、宝应、仪征共15个。我们在调查过程中也看到了正在建设和完善中的荷花池社区日间照料中心，大批志愿者涌现，靠政府独当一面的格局正在改变。但由于居家养老服务面广工作量大，随着服务体系进一步深入，各种亟待解决的问题日益凸显。

1.服务经费投入有限未能有效满足养老保障需求。参照我市今年日间照料中心的计划，其分为四大类四个等级，即使是一类照料中心政府最多给予10万元补贴，以下依次递减。故资金保障及来源问题是制约我市居家养老服务发展的重要因素，居家养老经费主要来源于政府和民政部门的投入，政府的有限投入对养老工作的开展犹如杯水车薪。这种形式下，空巢老人养老模式很难改变投入大成本高、回收周期长的现状。

2.专业服务人员技能缺失难以提升服务质量。目前，我市从事居家养老服务的人员多是四五十岁的下岗再就业者，养老服务队伍专业素质较低。他们主要凭生活经验工作，没有受过专业技能培训，服务技能缺失，对老年人生理心理等多方面需求了解比较浅显。此外，我市居家养老服务志愿者队伍也存在缺口，志愿者数量少且不稳定，缺少社区居民的广泛参与，总体呈现出偶然性、间断性的特点，往往无法持续进行，所以在养老服务中的作用有限。

3.空巢老人居家养老的社会支持系统缺乏。社区是85%以上老年人主要的活动地和生活园，而目前我市社区对老龄事业发展的关注不够，未能承担提供多样化服务的责任，很少引入社会组织参与运营，像我们了解到的只有冯庄社区等少数社区与小型餐馆合作发挥了民间资本的作用。同时由于社会组织譬如非营利组织等在中国发展不够成熟，我市还没有能够有效地将社会组织的力量整合到居家养老服务体系中。

4.社会资源与配套设施缺乏影响服务活动持续进行。我市社区老年活动中心普遍存在设备不全、规模较小的情况，且宣传不够到位，针对老年人生理心理的服务开展较少。家住荷花池小区的丁大爷坦言，他理想中的社区养老应该能够提供午饭和床位，而目前社区还做不到。此外，目前的居家养老服务普遍存在监督和评估机制缺失，这也制约了空巢老人养老质量的提高。

三、进一步完善城市空巢老人居家养老服务体系的对策

今年国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》提出“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”成为焦点，对此赞成者与反对者而立。笔者认为其不适合我国国情，首先以房养老适用范围有限，其次传统养儿防老的观念一直存在，再次房屋产权问题存在争议，最重要的是以房养老解决的只是谁给付养老金的问题，而未曾解决谁来照顾老人的问题。以房养老政策实质是将责任重新推给家庭和个人，其实就是老人自己养自己。在家庭养老功能的弱化与机构养老的两难困境可以看出居家养老比较符合我国传统家庭伦理观念，且能够适应我国老年人的生活习惯和心理特征。

笔者发现受访者普遍反映政府应承担主要责任。在公共服务领域，根据奥斯特罗姆的多中心治理理论，社区、社会组织等都应参与其中，居家养老是一项社会工程，应按照政策引导、政府扶持、社会兴办多元化投入的原则共同推动养老服务事业前进。

1.政府引导与扶持：上世纪新公共管理理论提出了公共服务型政府的理念，主张政府提供好的公共政策服务、公共物品和公共服务。养老具有准公共物品性质是政府不可推卸的责任。政府的责任不外乎是两个：筹集养老资金和提供养老服务。政府应着力解决底线公平上的养老保障，提供基本养老金需求，动员社会力量参与支持空巢养老，通过自身优势在养老制度建设方面发挥主导作用。

2.社区自身不断完善：居家养老服务开展是否有效除了充足的经费外，服务队伍对其也有重要的影响。当前我市居家养老工作的重要内容就是尽快建立专业和志愿者相结合的基层老龄工作队伍。从我市实际出发统计各社区空巢老人数量，配以相应比例的服务人员。同时可与扬州大学等院校合作，建立居家养老服务培训基地，定期对相关人员进行培训以提升专业技能。在志愿者建设方面，鼓励更多中青年加入志愿者组织，志愿者组织可与我市老龄协会建立长期合作关系，及时了解老龄事业发展动态，为老年工作提供多样化服务。

3.充分利用社会资源：人口老龄化的加速度给社会保障带来巨大的挑战，以往单纯依靠政府养老已无法适应社会的发展，因此发挥社会资源的作用势在必行。结合柏斯基的活动理论强调社会互动，通过购买服务、契约外包等形式吸引社会组织提供养老服务，使社会组织更好地参与城市空巢老人居家养老服务。引入社会组织资源可以节约社区成本面向外界经营产生规模化效应，使社区养老发展持续而稳定。

结语：

中国是一个未富先老的国家，如何解决城市空巢养老问题事关老龄人口的切身利益。在运用“多中心治理”和老年学理论的前提下整合政府、社区、社会组织的力量，构建一个以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系，以减缓我国老龄社会的挑战和压力。

基金项目：扬州大学大学生学术科技创新基金（编号：A13154）。

作者简介：刘亚男（1992-），女，江苏南通人，大学本科在读，研究方向：行政管理和经济法学；张宇（1970-），女，江苏扬州人，副教授，研究生导师，研究方向：行政管理和公共政策。

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