——关于对国土事项审批权下放后监管的几点思考把权力关进制度的笼子

嘉兴市国土资源局 吕金田嘉兴日报报业传媒集团 汪 莹

——关于对国土事项审批权下放后监管的几点思考把权力关进制度的笼子

嘉兴市国土资源局 吕金田嘉兴日报报业传媒集团 汪 莹

党的十八大以来，中央和各地连续清理审批权限并取消一大批行政审批项目，备受社会、企业和基层政府关注。作为全面深化改革的重要一环，行政审批制度改革无疑是政府向自己开刀，就行政审批相关权限下放的数字和幅度上，各地改革的力度都很大，但是，在实际工作推进过程中，却又或多或少地遇到了一些无法回避的实际困难和问题，制约了简政放权的顺利开展。这其中权力下放后的监督或追责制度缺位最为突出。

浙江省嘉兴市下辖的嘉善县和海宁市的层级一体化改革，被列入浙江省行政审批制度改革的试点。为了加强对两地国土资源审批权限下放工作的指导、监督和考核，嘉兴市国土资源局专门出台了《关于支持嘉善县域科学发展示范点建设推进国土资源审批改革工作的意见》《关于支持海宁市要素市场化配置综合配套改革试点工作的意见》。两《意见》具体内容和做法如下：

一、建立信息公开和监督制度，把对下放权力的指导和监管落到实处

在明确下放行政审批（核）权限、简化审批程序和改进报备（送）方式等事项的同时，要求嘉善县、海宁市及时提出下放审批（核）事项的办理要求和流程，并通过网络和媒体向社会公告，同时做好政府信息公开工作，加强对相关单位和人员的业务培训。要对下放后的审批（核）工作严格把关、依法办理，确保审批（核）工作的合法性和规范性，不得擅自增加或扩大审批（核）事项和权限。

嘉兴市国土资源局对审批（核）事项办理情况每半年进行一次案卷检查和实地抽查，并建立评估机制。对存在的问题，将督促嘉善县、海宁市政府和嘉善县、海宁市国土资源局提出整改方案，落实整改措施，限期整改；对存在的违法、违规事项，嘉善县、海宁市在限期内拒不改正的，嘉兴市政府和市国土资源局将根据相关法律法规和规定，追究相关人员责任，必要时收回审批（核）权限。

二、定期回头看，对下放前后效率和反映进行对比

2014年4月下旬，嘉兴市政府审批制度改革领导小组办公室和嘉兴市国土资源局，组织嘉兴市行政审批服务中心和嘉兴市法制办相关人员，分别对海宁市、嘉善县两地下放审批（核）事权实施情况进行了实地评估，并形成了评估报告和意见。

以海宁市为例，评估共涉及39个批次，包括农用地转用地和土地征收、规范修改和落实等诸多事项。从评估情况看，现有的行政审批制度改革确实提高了海宁行政审批的效率（如土地规划修改项目审批时间平均只要2天），为要素市场化配置创造了有利条件，违法用地得到及时有效遏制，提升了集约节约用地的效率。

与此同时，评估也发现了行政审批权（限）下放中存在的一些问题，比如部分审批（核）把关偏宽，部分项目材料不齐全，一些清单未及时更新，审批科及窗口人手不足，基层一线技术力量和财力物力与权力下放的要求不对等等问题。针对上述情况，及时拿出了整改意见，并督促两地在规定期限内落实整改。

三、建立考核和追责机制，以制度刚性倒逼权力规范运行

按照行政委托的要求和权责一致的原则，对因下放审批（核）事项而引起的诉讼、复议、信访、投诉等，由嘉善县、海宁市依法依规负责具体事务性处理，在收到相关法律文书之日起3个工作日内书面报告嘉兴市政府和市国土资源局；对因下放审批（核）事项而引起的补偿、赔偿，由嘉善县、海宁市政府或嘉善县、海宁市国土资源局直接负责补偿、赔偿。将下放审批（核）事项办理情况和由于下放事项引起的复议被撤销或败诉等工作，纳入对嘉善县、海宁市政府年度工作目标考核和国土资源管理目标考核、信访、依法行政考核。

实践证明，嘉兴市国土系统下放行政审批事项权工作以来，通过加强对下放权力的指导、监管和考核，使得海宁市和嘉善县两地国土资源审批改革工作进展顺利、成效明显。目前两地土地规划局部修改（落实）项目审批（核）时间仅需2天，土地整治项目审批（核）和农转用项目审批（核）埋单仅需6天，大大提高了行政效能方便了办事群众，促进了行政审批层级一体化改革在市域层面的推进和深化。

综上所述，简政放权之后，政府管得少是为了管得好，即把有限的行政管理资源用在更关键的事项上：一方面要强化审批监管和事中事后监管，提高行政监管水平，防止权力运行失范；另一方面要加强对权力运行的指导，切实提高审批效率。借鉴嘉兴国土系统加强对行政审批权下放监管的经验，可以得出以下几点思考：

1.政府要切实转变职能，管好该管的事情

简政放权重在“简”和“放”，但却不能简单地理解为“一放了之”。嘉兴市国土资源局出台两《意见》，就是给行政审批权做减法时，也给权力规范运行做加法。首先，对嘉善县、海宁市国土资源局进行日常业务指导，解决权力下放过程中出现的困难和问题，确保改革顺利推进。其次，及时将下放审批（核）事项的办理要求和流程向社会公告，公开接受监督。最后，将下放审批（核）事项办理情况纳入年度考核，对违法、违规者依法追责。这三条举措至少有两方面意义：一是通过上级指导和监督，提升基层行政能力，把下放的审批权用实、用好；二是通过建立信息公开和考核追责制度，加大对权力运行的监督，确保下放权力在法律和制度框架内运行。

行政审批制度改革是一个系统工程，既要把该放的权力放开放到位，又要把该管的事务管住管好。这需要政府在大量减少行政审批事项后，把管理重点由事前审批转向事中和事后的监管。在这个意义上，嘉兴市国土资源部门做了一次有益的尝试。

2.建立科学的评估机制，提高监管的专业性和针对性

当政府把管理重点由事前审批转向事中和事后的监管，还要注意提高监管的科学性和针对性。在这个意义上，除了密切关注审批权限下放后的运行情况，政府还要摸索一套行之有效的评估机制，统一监督和评价标准。

为了确保下级部门把下放的审批（核）权限用好、用实，两《意见》明确嘉兴市国土资源局要对两地审批（核）事项办理情况每半年进行一次案卷检查和实地抽查。以“回头看”的方式，重点检查“两集中、两到位”职能归并落实情况；审批事项清理规范情况；审批事项的办理效能情况；审批事项的阳光运行情况等，加强对权力下放和运行情况的监管。

实际上，为了在两《意见》的实施过程中，嘉兴市国土资源局一直在探索建立行之有效的“回头看”评估机制：一方面，会同该市审批制度改革领导小组办公室，组织行政审批服务中心和市法制办相关人员，构建具备行政审批专业能力和水平的监管队伍；另一方面，不断调整审批清单，明确行政许可事项与非行政许可事项的界限，在此基础上探索建立权力清单，进一步规范行政与非行政许可事项之外的审批（核）权限，规划建立负面清单，划出违法用权的高压线。以此为指导，加强对权力规范运行的监督和评估。

3.建章立制，加强考核和追责把权力关进制度的笼子

在加强事中事后监管的同时，落实用权责任，以制度刚性确保依法用权。一方面，以建章立制的方式，将下放审批（核）事项办理情况纳入年度考核，与相关部门和责任人的利益直接挂钩，将“权力关进制度的笼子”。另一方面，对存在有违法、违规的事项，依法追究相关人员责任，必要时收回审批（核）权限。

当然，依据两《意见》建立起来的监督和追责制度，实现的是国土系统内部对下放审批权限的监管。要在更大范围、更多领域内确保行政审批权限下放后依法行政、有效运行，还需要将监督的主体扩大到最广大的公众，确保公众的知情权、监督权，变小监管为大监管，将权力关进制度的笼子，让权力在阳光下运行。