效益视角的农地融资流转分析

夏玉莲，曾福生

（湖南农业大学 经济学院，湖南 长沙 410128）

一、农地融资流转的产生逻辑

土地是农民依赖的物质之一，却不一定是资本。土地参与流转，在运动过程中实现增值，给所有者带来预期收益的时候，就成了资本[1]。因而土地流转也是一种融资渠道，土地的融资功能就凸显了土地的资本特性。在我国，城市土地可以抵押融资，但是农村土地由于属于集体所有，农地抵押一直以来都没有得到法律上的认可。我国《担保法》、《土地管理法》与《农地承包法》都明确规定“农地承包经营权不能抵押”，随着金融创新和城乡统筹发展，有些省份近年来开始开展农地抵押业务，2010年7月，央行、银监会、证监会、保监会在总结试点经验后，决定“探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务”[2]。农地流转的融资功能得以实现，以融资为目的进行的农地流转模式不断创新。

（一）何以在农业中存在农地融资流转

农业资金缺乏是我国农业发展的最大障碍之一，农民贷款难一直以来困扰着农民的生产经营，其主要原因就是农民缺乏可供抵押的资产。目前，我国的农地所有权归属于集体，农地经营权和使用权属于农民，作为农民最基本的生产资料和重要财产的农地依据法律是不可以进行抵押融资的，因此，克服观念和法律的约束，促进以农地为依托的农地融资，创新以农地为依托的融资方式可以有效解决农业资金困难，为“三农”问题提供破解之路。首先，农地融资流转可以有效保护农民的农地承包经营权。我国农地流转现象普遍，但多为口头协议形式的民间流转，零星流转较多，有些甚至是无偿地转让，而农地融资流转推动了农地流转的组织化程度，通过规范的合同，权责明确，纠纷减少，避免了对农民承包经营权的侵犯。其次，农地融资流转可以促进资源增值，提高农民收入。农地抵押、农地信托等形式的农地融资流转促进了土地财产权益的实现，使农民获得土地增值收益，即以土地为标的的农民的国民收入分配权。农地流转后农户不仅可以获得务工收入，还可以获得流转收入。因而具有增收效益。再者，农地融资流转可以激发农地潜力，提升农业产业化水平。农地融资流转不同于非正式的流转，它的流转关系更为稳定，有利于贷入方制定中长期生产计划，优化农业生产结构，增加土地与基础设施的投入，改善农业生产环境，提高农业综合生产能力，促进农业产业化水平提升。

（二）农地融资流转产生的社会逻辑

农地融资流转的基本原则是惠农和利民。农地融资流转依照“自愿、有偿、依法”的原则，在不改变土地农业用途的基础上，确保了所有权、稳定了承包权、灵活了使用权，最终达到农民受益的目的。它打破了城乡二元体制，进城务工的农民通过把农地存入土地银行、土地信托机构或者直接到银行抵押贷款，可以利用融通到的资金作为资本进行合理投资，或扩大生产规模，或进行创业资金，或进行科技学习，提高赚钱能力[3]；承包大户通过贷出土地，获得农地经营规模效益，提高务农收入；回乡的农民还可以重新从土地银行或者土地信托机构中提取农地，继续从事农业生产，在增加农民收入的同时给农户们提供了更多的择业自由与空间。

农地融资流转的直接诱因是农地金融制度的创新。农地是一种资源，同时也是资产、资本。农地融资流转实现了农地融资制度与农地流转制度的融合互动，充分发挥了农地要素的融资功能，是新时代农村金融创新成果的重要体现，如土地信托机构与土地银行是农村金融组织的创新，以农地使用权、经营权为抵押物是农村金融的产品和服务创新。同时，我国农业缺乏资金支持，更缺乏中长期的信贷支持，农地融资流转促进了以农地使用权、经营权为抵押物获得贷款，也减少了农业中长期贷款的风险。

农地融资流转的经济本质是服务新农村建设。农地融资流转的宗旨一方面是通过土地的存贷调剂土地余缺，推进农地适度规模经营，另一方面是发放农地抵押贷款，解决农业发展资金瓶颈。因此，通过农地信托、农地债券等新型农地金融业务，建立了农民与银行的新型关系，能够筹措社会资金，建立农业与农村发展的长效机制。其次，农地融资流转鼓励农户将闲置的土地与不愿意耕种的土地存入银行，解决撂荒问题，又保障了愿意多种地农民的土地需求，确保了国家粮食安全的长效机制。再者，通过土地银行、土地信托等专业性机构，明确界定土地存贷双方的权责，一方面规范了农地流转制度，有利于建立有序的农地流转市场，另一方面也保护了农民的合法权益，解决了农地流转中农民的弱势地位，对于保持农村社会的稳定具有重要的意义。

二、农地融资流转的典型案例及效益分析

目前，农地融资流转模式还较为少见，主要有农地抵押、农地信托和农地银行。农地抵押是指在不转移土地占有的前提下，债务人或第三人将依法享有的农地使用权或承包权向债权人提供担保，承诺若债务人在合同期限届满仍不履行债务时，债权人有权将农地使用权、承包权拍卖、变卖、折价抵偿[4]。农地银行是一个农地存贷的信息交流及服务平台，农地供需双方将信息集中于平台服务环境中（田锡文2010）[5]，主要从事土地存贷业务和相关金融服务的中介组织。农地信托是指土地委托人为有效利用土地，提高不动产的开发与经营效率，而将土地信托给受托人，由受托人利用其专业规划与管理，将开发经营的利润作为信托受益分配金交付给受益人的一种信托行为[6]。

（一）农地融资流转的典型案例

案例1：福建省三明市明溪县的农地抵押流转。福建明溪县是全国商品粮基地、重点林区和杉木中心产区，有“中国红豆杉之乡”的称号。自2006年起，明溪县农村信用社开展了农村土地承包经营权抵押业务，款项用于承包农户种植红豆杉。截止到2008年，明溪县信用联社通过公司、基金担保及土地承包经营权抵押等各类形式共发放212万元贷款支持红豆杉、山药规模种植户，涉及土地流转3200亩[7]。明溪县申请土地承包权抵押贷款有四个必备条件：①申请抵押农地必须具备持续的生产能力，如农业种植基地、养殖场、果园、菜园、茶园等；②申请抵押的农地必须是合法渠道取得的，即具有农村土地承包经营权证或合法的承包经营权合同、租赁合同等；③申请抵押农地的产权关系明确，承包经营合同或租赁协议等符合相关规定，不是“禁止抵押和流转”的土地；④抵押期限必须在规定的承包期内，且抵押人应至少在三年前就取得了土地承包经营权，而在截止信贷抵押日，所剩余期限不少于两年[8]。

案例2：湖南永州伊塘的农地银行流转。2010年4月，湖南省首家农村土地银行—永州市伊塘镇土地银行在永州现代农业科技示范园正式挂牌营运，属于市、区、镇三级政府联合监管指导以镇为主的非营利性机构[9]。在“土地银行”的影响下，共流转土地15万亩，实现耕者有其田，避免了土地的浪费，使土地实现了合理的利用和效益的最大化。①成立宗旨：为农民服务、为农村的改革发展和社会进步服务、促进农业产业化和现代化；②运行原则：农地银行实行独立核算、自负盈亏、自主经营、自我发展、民主管理的原则；③经营范围包括：进城务工农民和其他无力耕作农民的承包地；荒山荒地；农民和村、组宅基地以及集体建设用地；举家外迁并在城镇有固定职业的农民放弃的土地承包权；④运作方式：基本采用商业银行的运作模式，将农民不愿意耕种的土地或者闲置土地纳入银行，签订协议书，明确存取的日期、收益率以及存入土地的数量、类型；然后再通过土地银行将存入银行的土地贷给种粮大户和农业企业，也签订协议，明确贷地利息、期限等，赚取合法的经济收益[10]。

案例3：湖南益阳沅江市草尾镇的农地信托流转。沅江市草尾镇乐园村地处沅江市、南县、大通湖区交界处，益南高速、S202省道、乐漉县道穿村而过。全村有2 680人、712户、21个村民小组，有耕地4 850亩，2011年农民人均纯收入11 806元[11]。2010年上半年起，该村推进土地信托流转，目前信托流转耕地3 943亩，占全村耕地面积的81.3%。草尾镇农地信托流转的主要做法如图1所示，虚线为土地的流转方向（①-②），农户将农地委托给信托投资公司，由信托投资公司对土地进行整理开发后通过招标、拍卖的方式确定土地经营者；实线为资金的流转方向（(1)-(2)），信托投资公司支付固定收益给农户，再向农地实际经营者收取土地信托费用（即信托收益）。其中，信托投资公司、信托中心以及信托基金都由政府投资成立；信托投资公司还可以发行土地债券、信托投资基金或利用土地信托收益权进行投融资；信托收益主要有三个去处：提高农民的社会保障水平，建设农村公共服务设施，返还给农地流转信托基金做大做强信托公司。

图1 益阳市草尾镇土地信托流转模式中土地与资金流向示意图

（二）农地融资流转的主要效益

三种模式的农地融资流转，对农业、农村与农民的发展都具有一些共同的效益：①农地的资本增值效益。农地融资流转促进了农地使用权与金融的内在结合，使农民的土地财产权益得到最大实现。②农民增收效益。依赖土地银行与信托机构，减少了农地私下流转的纠纷和矛盾，为那些失去劳动能力的高龄农户提供了托管土地、收取租金的机会，为老弱病残等弱势群体提供了在家门口劳务就业的机会，增加了农民收入。③资金筹措效益。通过以农地为依托的农村金融创新，吸引了社会资本进驻农业与农村，解决了农村的资金缺乏问题，有利于农民创业与农业生产。④农业信贷效益。农地融资特别是农地抵押改变了农户与银行的关系，突破了农地不能作为抵押物的禁锢，发挥了农地的融资作用，使农户更易获得了资金支持，特别是中长期信贷资金，有利于农业生产规划实施。⑤新型农民培养效益。通过农地融资平台吸引资金和人才的进驻，拓展了农民的视野，给农民提供了更广阔的发展空间，有利于新型职业农民的培养。⑥就业促进效益。农地银行在不改变农地承包经营权权属的前提下，促进了种养大户、专业合作社和农业企业等农业经营主体的出现，提供了多元化的就业岗位；同时也解决了务工农民的后顾之忧，推动了农村剩余劳动力转移。⑦体制协调效益。农地融资流转能够加快二元性的金融体系与社会体系的消除，促进了农村金融的发展与创新，推动了城乡劳动力市场的衔接和城乡协调发展。

除此之外，农地融资流转一方面还有积极的社会效益，随着融资流转模式的深入，农村的生活方式、人员结构、文化观念、社保就业等许多方面都发生了变化，如很多地方由散居形式逐渐地转变为集中居住，水利、交通、卫生、环保等各项基础设施不断完善，社会生产和生产环境优化[12]；另一方面，也存在一定的风险性，农地银行与农地信托机构主要从事土地的存贷业务，且是以贷定存，如果土地不能够贷出去，那么这两种融资流转就难以达到预定的效果；而对于农地抵押融资，当农户无法偿还贷款时，作为担保物的农地将会被处置，这将导致贷款人有可能丧失承包经营权这一基本生活保障[13]。

（三）农地融资流转效益的约束因子

制约我国当前农地融资流转效益的因素很多，概括起来主要有5种。①农地流转市场不规范。我国农地流转尚未形成规范化的市场，不能提供完善的信息传导与预测、咨询、估价、谈判服务，也没有开展相关的农地融资、信托、保险以及项目招商等业务。②抵押农地产权不完整、不稳定。农地本身存在产权残缺，农民对农地缺乏处分权、使用权也受到限制，农地作为抵押品没有得到法律的认可，流转主体难以在银行获得贷款支持，因而目前体制下的农地本身不是一种有效的抵押品[14]。③农地金融市场不发达。我国农地金融市场处于初级阶段，农地金融制度不健全，没有专门的农地金融机构，农地融资主体单一，农地金融产品缺乏，导致农地流转的金融服务功能不到位，制约农地流转效益的发挥。④农村征信体系基础差。征信体系建设的主力军主要是农村信用社，征信能力有限，农村信用信息的收集、评估和查询工作难，缺乏专业性的信用评估机构和担保机构，信用方面立法的严重滞后性等，这些因素都使得农地融资流转难以达到其预期目标。⑤风险分担机制不完善。农地流转中的风险有：自然灾害风险、经营管理风险、法律法规风险、政策变动风险等。在缺乏有效风险分担机制的条件下，自然灾害、市场经营风险使得农地融资流转后流入方的风险概率提高；农地承包权、使用权不稳定，农村集体内部存在分配制度，有被调整的风险，这导致了较高的交易成本并且抵押权得不到有效的保障，加大了放款机构的风险；农地融资机构不统一，缺乏对农地经营权抵押的监管，也可能造成抵押人无法还款时带来的其他风险[15]。

三、效益视角的农地融资流转机制设计：建立农地融资保证机制

效益视角的农地融资流转机制是实现农地融资功能、保障农地流转效益最大化的综合机制。因而农地融资流转保证机制首先是一种传统的被动保证——即抵押与担保，同时，它还是一种新型的动态的、综合的保证机制，如图2所示。

图2 农地融资流转保证机制

（一）农地流转市场运行机制

要实现农地融资流转效益最大化，必须有一个完善的农地流转运转平台。①流转登记与申报制度建设，通过申报与登记制度来规范流转市场，明确农地抵押的条件，增加农户融资的可能性，防范不合理的农地流转行为损害农户利益；②农地价值评估制度建设，解决农地物价的扭曲现象，使农地资源开发与利用形成良性的循环，从而提高农地资源的利用效率；③信息管理制度建设，加强农地流转信息平台的建设与管理，规范信息的采集、录入与管理，及时、准确地发布信息，为有承租与流出需求的主体提供信息浏览和发布服务，并接受农地流转意见和建议；④中介组织管理建设，提供流转信息传导与预测、咨询、谈判等服务，也可以进行流转价格评估，还可以进行相关的农地融资、信托、保险以及项目招商等业务；⑤法律咨询制度建设，包括对农地承包经营权、使用权的流转制度规定、流转手段、流转面积、流转主体资格、登记备案制度、合同管理与鉴证及流转限制条件规定等的规定。

（二）农村金融市场支持机制

农地流转后，如果没有金融支持，农户难以完成对农地的投入，农地流转效益的实现就受到金融约束限制。因此，为农地流转建立健全统一的市场与服务体系，需要加快金融创新的步伐，尽快建立健全的金融支持机制。①农村信用评价系统：金融机构之间要建立农户信用评级系统，根据农户的借款记录、赢利能力以及信誉做出综合评分。②农地抵押评估机构：应特别为农地融资设计评级标准和程序，提供迅速和成本较低的农地抵押担保评级。③担保机构：应按照商业化的运作模式，在对农户提供农地有偿担保的基础上实现自身的发展，可以由政府、大型企业以及个人等多元化的出资方式组建。④风险预警防范系统：是根据农户以及农地经营情况建设和运行的，最大限度的防范和化解农民的失地风险和金融机构的贷款风险[16]。⑤保险公司：给担保公司以及农地流入方提供相关保险，降低他们的风险性。

四、结论与展望

通过对农地融资流转的案例分析，我们可以发现农地流转需要金融业的支持，但目前农地流转资金来源单一、融资能力有限，没有形成有效的资金筹措机制和运作机制。农地融资流转模式主要发生在一些经济发达地区或有项目为依托的农村地区，这些地区具有良好的客观条件：经济水平较高，土地整理后可以进行成片管理与运营，农民收入中农业收入占比较小即农民对农地的依赖性不强，还有较科学的农地估价体系、较发达的农地金融市场以及规范的存贷程序、有效的存贷监管等。因而在农业占比较大，社会保障体系不健全，工业化、城镇化以及二、三产产业不发达、金融发展滞后的地区，尽管它能激活土地潜力、促进农民增收，但也要慎重推广。

当前，农地流转已经进入了一个新的历史阶段，农地流转不断深化，农地的资源、资本与资产（“三资”）属性逐渐地凸显与分化。一方面，农地融资流转促进了农地“三资”属性的融合，为农民的发展开辟新的渠道，有利于农户增收；另一方面，农地融资流转也促进了农村金融的发展，促进了金融组织与金融工具的创新与多元化，给农村发展提供了一个新的筹资渠道，是解决三农问题、实现城乡协调发展的关键。但是，农地融资流转过程中还有一些问题亟待更深入的研究和探讨：①要提高农户农地融资流转的参与度，还必须在多方面做工作，不仅仅是完善农地流转市场与农村金融市场，还要实现社会其他方面的同步发展，如在就业、教育、医疗、户籍等等方面共同发展[17]，才能实现农地融资流转与农村发展乃至整个社会发展的相互促进；②各地农地融资流转的实践及其经验是一个值得持续关注的研究内容，将为农地融资流转的推广提供借鉴，不断从实践中拓展与深化研究主题，比如，农地融资流转的功能及核心影响因素，融资流转过程中农户与银行等其他利益相关者之间关系转变与博弈等。

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