地方人大建设：挑战和转型

特邀嘉宾 张学明   浙江省温岭市人大常委会主任

自信不足，刚性不够

本刊记者：人民代表大会制度已走过一甲子，一路风雨兼程，取得了辉煌的成就。在新的形势下，特别是在当前社会处于转型和深化改革时期，人大工作面临许多新的越来越大的挑战。从实践来看，人民代表大会制度还存在许多不足和薄弱环节，与现行宪法和法律的要求还存在不小差距。

张学明：从制度的实践和执行结果看，我认为，目前地方人大工作还存在五个不够，即自信不够、创新不够、刚性不够、实效不够、回应不够，因此还有许多改革、完善和提升的空间。“要按照总结、继承、完善、提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平。”

我重点谈谈人民代表大会会议，也就是人代会本身普遍存在的问题：第一，会期无故的缩短化。人民代表大会会议内容多且重要，涉及国计民生。但会议的时间往往很短，一些地方甚至还以减少会议开支、确保会议务实高效等名义继续缩短会期。这样就造成人大代表在会议期间难以就重大问题进行充分讨论，对各项报告的审议只能是大呼隆、粗线条、走过场。使党的主张在经过法定程序时沟通不深、释理不透、合力不强，难以同频共振。没有真正起到发挥民主主渠道应有的作用，也难以成为人民的自觉行动。

第二，内容的模式化。受习惯思维所囿，会议开起来年年都是老样子，更多关注程序性，还远远没有向程序性和实质性并重转变。比如人代会很重要的预算审查环节，现在就存在不少问题：预算还不是全口径、预算编制的漏洞较大、代表对预算基本上没时间看或看不懂、预算审查过于粗糙和简单化。

第三，主席团会议的程序化。这包括听者和汇报者两方面的问题。特别是代表团向主席团汇报代表团审议情况过于简单，好多代表团团长报喜不报忧，对各项工作报告代表审议意见的汇总不够真实、详细、全面，甚至对政府工作报告的意见也寥寥无几。特别是对“一府两院”工作中的批评意见、反对意见常常以少量的建议代替，有的就干脆不提，汇报凭个人喜好，生怕得罪人。

第四，民主的弱化。会议的民主氛围还是存在问题，官员代表掌握话语权，有相当一部分代表在审议当中不敢讲话、不会讲话、怕讲错话，更不敢讲真话、讲实话，“大团讲套话、小组讲真话”的现象比较风行。

第五，表决的统一化。大会举手表决，一致通过，鲜有反对或弃权的声音。

增进制度自信的定力

本刊记者：改革是人民代表大会制度与时俱进的动力，需要顶层设计与基层实践协同推进。在新的历史形势下，人大到底如何转型，以增进制度自信的定力，推动人大制度与时俱进。

张学明：转型是地方人大工作面临的艰难抉择，需要更大的勇气和智慧。我认为主要是实现五个转变，那就是从人治向法治转变、从守成向创新转变、从被动向主动转变、从程序性向程序性与实质性并重转变、从少数人决定向多数人参与决定转变。

本刊记者：从守成向创新转变，重点是转什么，思想意识还是工作方式。

张学明：主要是破除三个“子”：守摊子、过日子、老样子。我们讲坚持、完善和发展人民代表大会制度，其实我们好多工作和理念还停留在坚持上，停留在过去的时光里。现在许多地方人大实际上在“守摊子”，毫无活力可言，这是个很大的问题。我们人大工作者如果对人民代表大会这一根本政治制度没有这种拥护、支持、热爱和探索，要去创新一种新的做法是非常不容易的。所以创新必须要先从理念转变开始。只有树立创新的理念和精神，敢于去思考，敢于去探索，敢于去实践，人大工作才能不断有新的发展，才能发挥人民代表大会制度的功效。近年来，我们温岭人大逐步形成了参与式预算、代表分组监督、“两官”绩效评估、代表联络（工作）站、街道选民议政会等创新做法，慢慢拓展了人大工作的发展空间，得到了社会各方面的关注和认可。

本刊记者：我去了温岭多次，给我的一个感受就是，人大工作者很不容易。预算监督可以说一开始时虽有成效，却也遇到不少阻力。

张学明：人大工作需要啃硬骨头的决心，这也是我所说的要从被动向主动转变，要从传统的思维模式向现代法治理念转变，避免“任务观点”。因为经济社会发展需要攻坚克难，民主法治进展同样需要攻坚克难。做好人大工作，关键有四条：党委重视、人大主动、政府积极、上下联动。我们温岭这几年的许多探索，宪法和法律没有规定，党委没有要求，上级人大也没有要求，如果不去做也可以。为什么要去做呢？就是我们认为它有价值，它可以对根本政治制度的发展和完善起到一定的作用。如果人大没有坚定的意志和主动的意识，不可能取得这么好的实际效果。

程序性和实质性并重

本刊记者：不看广告，看疗效。人大的权威，老百姓对人大的评判，很大程度上就是看人大到底有没有发挥实质性的作用。

张学明：人大工作重程序性，同时也要注重实效性，要向程序性与实质性并重转变。比如人民代表大会会议，到底应该开成什么样子？我觉得“科学、规范、民主、权威”这八个字不能少。

一是科学。就是要有科学的态度。首先，人代会前要有扎实的调研。其次，可期待的目标。不人为拔高就低。其三，庄严的承诺。“一府两院”对年度内的主要工作目标、为民办实事的几大举措要谨慎、慎重，一旦写进报告，就要当作向人民作出的庄严承诺，全力去兑现。其四，有力的措施。其五，认真的审议。

二是规范。要严格按照法定的要求开会。

三是民主。主要体现在四个环节上：第一，畅所欲言，充分审议，鼓励讲真话、讲实话。第二，有效互动，知情明政。开展大会集中审议、专题询问、辩论，激发代表参政议政的热情，营造浓厚的民主议事氛围。第三，集思广益，凝聚共识。第四，作出决议，依法执行。

四是权威。人代会作出的经济社会发展目标等方面的决议、决定具有很高的法律效力，来不得半点虚假。尊重、执行好人代会的决议决定，不仅是“一府两院”的神圣职责，更是执政党的要求。不应随意更改人代会确定的目标特别是当年度目标;不应随意变动大会依法选举产生的“一府两院”领导人员，不应随意对待大会作出的决议决定。

最后我想说的是，人大工作要从少数人决定向多数人参与决定转变。比如我们温岭，过去预算是领导定后会议过一下，现在要让民众一起来恳谈;过去的习惯是少数人决策，少数人监督，现在要还权于民，让老百姓可以广泛地参与预算协商、讨论和执行监督，并且影响政府的决策，这样就使得预算管理更加科学化、民主化和法定化。