乡村财政资金监管存在的问题与对策
——以湖南省冷水江市为例

●黄德祥

乡村财政资金监管存在的问题与对策
——以湖南省冷水江市为例

●黄德祥

冷水江市地处湖南省腹地，下辖7镇5乡4个街道办事处，共有153个村、40个居委会、18个社区，共设16个乡镇办财政所，核定编制72人，实际在岗人数56人。该市于2012年将国库集中收付制度延伸到乡镇人民政府，乡镇财政所全部收入直达市级财政国库，所有支出实行财政直接支付或授权支付；对村级财务实行了“村账乡管”；对惠农补贴基本上实行 “一卡通”发放。应该说，该市在加强乡镇财政资金监管方面做得比较好，但从深层次调查，乡村特别是村级财政资金监管方面还存在一些问题，亟待进一步加强。

一、乡村财政资金监管存在的问题

据调查显示，目前乡村财政资金监管存在的主要问题包括基层监管队伍有待加强，村级财务制度不健全，乡村资金监管不到位，村级项目资金管理不规范。

（一）基层监管队伍有待加强

全市16个乡镇办财政所，核定编制72人，实际在岗只有56个，人员队伍不足，每个财政所最多的4人，最少的只有3个，而且有一部分人员没有经过系统的专业学习，业务素质、政策水平不高，与基层乡镇财政繁杂的业务工作不相适应，更无暇顾及每笔项目资金的严格审核监管；村级财务人员包括报账员、理财小组人员变动频繁（一般二、三年一更换），且没有经过专业培训学习，有的人员没有取得会计从业资格，业务素质较低，特别是还有少数人工作原则性不强，法制观念淡薄，容易形成资金管理漏洞。

（二）村级财务制度不健全

据调查，目前在村级财务运行上还没有一个比较健全规范的财务管理制度。在村级财务运行中，诸如村内备用金由谁管、保管限额是多少，公务接待费、会议费、差旅费的开支范围和开支标准，租车费报销范围、村级集体资产如何管理，债务如何控制等都没有明确规定。这些问题致使村级财务管理比较混乱，财务开支漏洞时有出现。比如，接待费开支过大，有的村一年接待费开支多达近10万元；有的村借新农村建设之名，盲目追求高速度、政绩工程，不顾村级偿还能力搞负债建设，导致村级债务失控，包袱越背越重；有的村虽然账面无欠债，但项目工程建设完成后长期不入账，形成大量隐性债务。

（三）乡村资金监管不到位

资金监管不到位的主要表现：一是乡级政府的财政授权支付资金部分监管难以到位，在乡镇财政国库集中收付制度下，资金支付实行财政直接支付和财政授权支付两种方式并行，比例为6∶4，即乡镇的全部支出60%实行由市级财政直接支付，40%采取财政授权支付。其中，财政授权支付部分由于会计凭证不向市局（乡财局）送审，缺乏事前、事中的控制，而事后检查监督效果并不理想。二是村级资金监管不到位。村级财务虽然实行了 “村账乡代理”制度，代理机构是乡经管站，但经管站由于人手少、业务多、日常工作繁杂，在行使财务监督职能上往往显得力不从心，更谈不上对资金跟踪监管；财政部门虽然对村级财务有监管职能，但是由于财政与经管部门属平行机构，不便于参与村级资金的跟踪监管。在村级财政资金监管上，形成了多头监管、监管不到位的局面。

（四）项目资金管理不规范

村级项目资金管理不规范的主要表现：一是项目建设程序不规范，项目建设一般应遵循预算、招标、签订合同、施工、验收、结算、决算、付款等程序。然而在乡村项目建设中，为数不少的项目建设无预算、无招标投标、无合同。有的虽然有项目预算表，但其内容笼统，流于形式，其目的是应付上级检查；有的工程项目建设施工无书面合同，任凭口说；有的工程项目虽然签订了书面合同，但合同要素不全、条款不明、权利与义务不清，起不到应有的经济合同约束作用。二是项目验收把关不严，项目验收本是项目建设的关键，它既是工程项目质量保证的关键，也是结算付款控制的关键，但在部分村级项目监理中，有的根本没有验收这个环节，没有任何验收依据；有的验收环节流于形式，没有验收标准，没有专业技术人员参与，仅由村领导或村财管中心负责人签字了事，目的只是为了找上级付款；有的项目验收后，不将项目工程验收情况按规定公示，因群众不了解项目建设情况而产生不必要的矛盾。三是结算付款把关不严，一方面付款凭据不合规，不少项目工程的付款没有取得合法有效的工程发票，工程材料采购也没有取得正式的材料发票，大部分以白条、领据、收据入账，而且项目工程合同、招投标会议记录、验收单、结算单等内部控制凭证不完整。另一方面付款控制不到位。由于村级组织的经费开支没有纳入政府采购范围，村级项目工程款的支付除了少部分承包（包工包料）项目实行了直接支付给第三方外，大部分还是由村级组织自主付款；对于只包工不包料方式的工程项目，由村自行采购的材料部分，由于采购方式零散、供货门店规模小，除了材料质量难以保证外，更没有正规的发票报销凭证。

二、加强乡村财政资金监管的措施

（一）加强基层财会队伍建设

高素质的基层财会人员队伍是做好基层财务监督管理的基本条件。加强基层财会队伍建设，一是要按乡镇财政所定员编制要求配齐财会人员；二是要引进高素质的财会人员，建议严格按公务员选拔条件和方式从高校财会专业毕业生中引进财会人才，村级报账员更换时应优先选择取得了会计从业资格证的人员，鼓励在职村级报账员参加会计从业资格考试；三是市（县）级财政部门要加强基层财会人员的培训工作，对基层财会人员培训的范围，应包括乡镇财会人员、乡镇代理会计和村级报账员等，培训的内容应涵养财务知识、会计知识、计算机知识和财政支农惠农政策等，培训的时间间隔，每年应至少一次，每次3—5天。

（二）加快村级财务制度建设

完善的财务制度是加强村级资金管理的保证，市（县）级财政部门应会同经管部门在充分调查研究的基础上制定出台“村级财务管理制度”，并监督实施。村级财务管理制度的内容，至少应明确村理财小组人员和报账员的工作职责范围；明确村级公务接待、差旅费、会议费、办公费等的开支范围和报销标准；明确村级组织干部的工资及福利待遇的范围和标准；明确村级预算的编制方法和审批程序；明确村级组织资产的管理及责任归属；明确村级组织各项费用报销的审批程序和方式；明确费用的报销必须使用合法有效的报销凭证，禁止使用白纸条等非法凭证报销付款；明确村级项目资金申报的程序和方式，明确村级财务公开的范围、时间和方式；明确会计档案的范围、保管期限以及提供利用责任等。

（三）强化村级项目资金监管

一是规范对外承包工程项目的操作流程。对村级组织实施的对外承包的工程项目，必须做到先有工程预算，后有招投标原始记录，再有工程承包合同，还有竣工验收报告。对工程预算，要报经乡镇财政部门审查批准；对工程承包合同，应做到要素齐全，双方权利与义务关系明确，能保护村级组织的合法权益；对工程竣工验收应有专业技术人员或有验收资质的人员参加并在验收报告上签名，以示承担责任。二是加大乡镇对村级项目的监管力度。对工程项目预算达到或超过30万元的项目，在项目招投标、合同签订、项目实施、竣工验收等环节，必须有乡镇财政所和经管站人员到现场参与监管。三是规范项目资金报账手续。对外承包的工程项目，结账付款时，除了有正式发票外，还应附有预决算清单、会议记录、施工合同等原始单据，以及村领导、理财小组成员审核审批签名。

（四）严格控制村级债务

在近几年的新农村建设中，一方面新农村建设成绩显著，农村道路、农村文化场馆等基础设施得以加强，村容村貌焕然一新；但另一方面村级债务包袱也越背越重，如不加以控制可能危及到乡级财政和正常运转。加强村级债务控制，一是要全面开展村级债务清理，摸清村级债务的底子，将所有村级债务登记入账，并将债务清理结果采取一定的方式在全村进行公开，接受群众监督；二是要多措并举化债，如村级组织通过盘活资产偿债，清理账目卸债，银行借款降息停息减债，村组织增收节支化债，清收欠款还债等；三是市（县）应在充分调查研究的基础上制定出台村级债务管理制度，严格控制村级借债的范围和规模。■

（作者单位：湖南省冷水江市财政局）