中国稀土资源开发和环境保护问题研究

王 珍

（浙江长征职业技术学院 贸易系，浙江 杭州 310023）

中国稀土资源开发和环境保护问题研究

王 珍

（浙江长征职业技术学院 贸易系，浙江 杭州 310023）

稀土是不可再生的重要战略物资，作为世界第一的稀土储藏国和生产国，中国丰富的稀土资源为经济发展做出了重要贡献。但无序的竞争和无节制的开采，使得中国稀土资源紧缺，也带来了严重的环境污染问题。本文在对中国稀土资源和环境问题现状描述并从规模经济效益、生态环境及贸易纠纷三方面分析稀土业存在问题原因的基础上，提出适合中国国情的建议，对于保护中国稀土资源及环境，促进中国稀土资源可持续发展具有重要的价值。

稀土资源；可持续发展；环境保护

稀土又称稀土元素，稀有金属，是一种不可再生的重要战略物资，具有独特的磁、光、电和化学性质，能与其他元素组合成各种用途各异的新型材料。稀土在国民经济的各个领域都得到广泛的应用，其应用领域之广是任何传统的功能材料所不能比拟的，而且其应用领域多为电子信息、航空航天、新能源等新兴技术行业和军事领域。随着经济和技术的发展，稀土的需求将越来越大。专家预测，未来10年内，市场对稀土氧化物的需求将至少翻倍。但稀土的开采和冶炼给中国带来了严重的环境污染，作为世界第一的稀土储藏国和生产国，中国如何在保护生态环境的基础上合理利用稀土资源优势，实现稀土资源的可持续发展，值得稀土资源研究者的共同探讨。

一、中国稀土资源开发和环境保护现状描述

（一）中国稀土资源储量大

中国是全球最大的稀土资源国家，储量丰富、品种齐全，是世界唯一能提供17种稀土元素的国家，具有很强的资源禀赋优势。中国稀土资源主要分布在四大矿区，即北方的内蒙古白云鄂博混合稀土矿、四川凉山州氟碳铈稀土矿和山东微山湖氟碳铈稀土矿，这些地区以轻稀土为主；还有以江西赣州为代表的南方七省，南方地区以重稀土为主。白云鄂博稀土矿稀土储量大，约占世界探明稀土矿藏量的72%，为世界第一大稀土矿，因伴生独居石，综合开发成本高。四川省的牦牛坪矿规模为四川省内最大，而凉山氟碳铈矿的综合利用价值高。山东微山湖氟碳铈稀土矿的开采成本较高，故开采量不大。以江西为代表的南方七省富含中国特有的离子吸附型稀土矿，具有稀土类型全、配分高、资源量大的特点。目前，中国已形成以生产轻稀土为主的内蒙古包头、四川凉山和重稀土为主的江西赣州为代表的三大生产基地，具有较高的稀土开采、冶炼和分离技术及较完整的稀土加工体系，稀土生产量居世界首位①http://www.cction.com/info/201212/89258.html.。根据美国地质调查局2014年的稀土报告，中国在2013年生产稀土冶炼产品10万吨，占美国、印度、俄罗斯等8个生产国总产量的89.4%。

除中国外，美国、俄罗斯、澳大利亚和印度等国的稀土资源也很丰富。美国能源分析家马克·汉弗莱斯在《稀土元素：全球供应链》一文中指出：到2009年， 中国稀土储量为3600万吨， 占世界储量的37%；美国的储量为1300万吨，占世界的15%；俄罗斯的储量为1900万吨，占世界的19%；澳大利亚、印度分别占6%和3%。而在20世纪70年代以前，中国稀土的储量达到世界总量的80%以上，由于无序的开采和大量出口，导致稀土储量严重下降。目前，中国稀土储量仅占世界总量的23%①http://www.gov.cn/wszb/zhibo518/content_2165776.htm.。

（二）中国稀土价格低

中国从1973年开始出口稀土，以稀土矿砂和初级产品为主。自1978年改革开放以来，为了增加外汇收入，国务院在1985年开始实施稀土出口退税制度，使得稀土的出口量激增。 1987年，中国稀土的出口额为6500吨，到2006年达到5.74万吨。中国于2006年开始加强稀土的出口控制，近几年稀土的出口量呈下降趋势，日本、美国等国从中国进口的稀土占其总进口量的90%左右[1]。虽然中国是第一稀土出口国，却没有稀土的定价权。根据中国稀土协会的《中国稀土产业和相关政策概述》一文，1979-1988年，中国稀土出口价格一直维持在每千克7～8美元。而从1990年至2005年，中国稀土出口量增长了近10倍，价格却从13.7美元/千克下降到6.05美元/千克，跌幅超过50%，低于世界平均价格。2005年前后，中国稀土平均价格低至每千克6美元，稀土出口的价格在2007年和2008年有所回升，分别为16.83 美元/千克和 15.40美元/千克。但受世界金融危机影响，2009年稀土产品出口均价回落至8.59美元/千克。由此可见，中国稀土长期大量低价出口，自然资源严重流失，而美、日等国却大量低价进口中国稀土原料并加以储备。随着中国政府采取一系列限制出口的措施，近几年稀土在国际市场上的价格有所回归，但仍不能体现其真正价值。

（三）稀土开采的环境保护问题逐渐得到重视

早期稀土的开采对环境的影响并不是很大，也未引起政府的重视，但随着稀土出口量的急剧增长，环境污染问题越来越严重。为了保护环境和稀土资源，实现可持续发展，中国政府实施了一系列措施来管理稀土的开采、生产和出口等环节。1999年，国土资源部临时终止稀土开采许可证的颁发，2006年开始停发新的稀土矿开采许可证并逐步减少出口配额。2008年，中国开始对稀土实行严格的出口配额管理制度。2011年出台的《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的意见》致力于整合稀土行业，抑制非法开采，强调落实矿山生态环境的治理和恢复。同年，国家环境保护部颁布了《稀土工业污染物排放标准》和《稀土企业环境保护核查指南》，对稀土企业污染物的排放规定了具体的标准，规定只有通过核查的企业才能获得申请稀土出口许可证的资格。商务部在2011年开始将稀土出口配额和达到环境保护部门的环保要求相挂钩。此外，从2006年11月1日起，中国开始对稀土产品征收10%的出口关税。在接下来的几年中，出口关税率不断提高，现在，此类产品的出口关税为15%～25%不等。目前，中国已经基本具备了由稀土开采配额、生产配额、行业准入标准、出口关税等组成的稀土开采环境保护框架。

二、中国稀土资源开发和环境保护问题分析

（一）规模经济效益偏低

所谓规模经济效益，是指随着规模的增大，生产成本和经营费用都得以降低，从而能够取得一种成本优势。中国稀土的规模经济效益偏低，原因在于中国的稀土资源开采相对容易，资金进入的门槛较低，使得大量企业涌入稀土行业，稀土开采和冶炼企业的数量一度达到上千家，但大部分企业的产能只有数百吨，缺少具有核心力的大公司，行业集中度极其分散[2]。企业之间长期无序竞争，相互压低价格，而中国的稀土主要出口给美、日和法国三国，他们形成买方垄断市场，完全竞争的卖方市场相对于寡头垄断的买方市场，导致中国丧失了稀土国际定价权，稀土低廉的价格无法体现其稀缺性。近几年，虽然国家通过行政手段的干预使得稀土的价格有所回归，但涨幅远低于黄金、铜等原材料产品。此外，虽然中国稀土的产量居世界首位， 但生产和出口主要为稀土产业链中的上游产品，高附加值的稀土新材料及应用产品较少。由于中国稀土行业集中度低，无法形成规模经济效应，没有足够的经济实力进行稀土的应用研究和开发，稀土的核心技术和专利基本都掌握在发达国家手里，形成中国一方面低价出口稀土资源， 而另一方面严重依赖进口高附加值稀土产品的不利局面。

（二） 环境污染严重

稀土在开采、分离和冶炼过程中对环境造成了严重的损害。长期以来，中国稀土行业处于盲目开发的状态，稀土开采技术落后，长期粗放型的开采造成山体植被破坏、水土流失、农田绝收等一系列的环境问题，给中国带来严重的生态危机。以江西赣州为例，经过数十年无序的开采，使得那里大多山体和植被受到严重的破坏，山体被开采后都变成“秃山”，极易造成水土流失和山体滑坡，开采稀土后留下的废渣也会随着雨水下泄到农田、河道和公路上，带来一系列的生态和社会问题。2012年，国家42个部委组成的联合调研组的报告中指出，赣州18个县共存在废弃矿山302个，残留尾矿废渣1.91亿吨，污染山林面积97.34平方公里。赣州市委书记史文清曾表示，多年来，赣州累计开采稀土25万吨，占全国的70%。但留下的废弃矿山需要70年的时间来治理，费用将达到380亿元，代价触目惊心。

同时，中国政府限制稀土出口的措施导致严重的非法开采和走私稀土的现象，非法开采企业规模小，生产工艺落后，乱采滥挖，矿山稀土的回收率低，稀土资源被大量浪费，排放的“三废”对大气、水体、土地都造成了极大的污染，迫使下游的村庄迁移。环境污染和土地纠纷严重影响当地居民的生活，从2002年起，向环保部门的投诉案件以每年30%的速度递增，而大规模的抗议则每年增加了29%①http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1006706X08601582.。

（三）引发对外贸易争端

近年来，为了保护稀土资源和环境，中国政府采取了一系列的措施调控稀土的生产和出口。例如，国外的企业只有与中国企业合资才能从事稀土的开采和提炼等业务，政府通过发放出口许可证来控制稀土出口配额申报企业的数量，要求申请企业必须符合相关产业政策。 2006年，有47家国内企业和12家合资企业拥有出口许可证，而到2011年分别减少到22家和9家②http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1002072110604012.。中国还从1998年起对稀土出口实行配额制度。2004至2009年之间，中国的稀土出口配额在4～6万吨之间，而在2010至2013年间，稀土出口配额仅为3～3.1万吨，下降幅度巨大。在出口关税方面，中国的政策也有较大变化。在上世纪90年代，政府鼓励稀土的出口，给予其16%的退税，而从2006年11月起，中国开始对能源密集型产品征收10%的出口关税。同时，中国规定出口稀土合同和要约价格需通过政府的审批，并以“不透明、不公平、不统一和不合理”的方式维持最低出口价格③http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S030142071300041X.。

中国限制稀土出口的措施导致其国际价格飞涨，中国在2010年对美出口的平均价格为每吨5589美元，到2011年，价格涨到53204美元，中间虽然价格有些波动，但2012年的价格几乎是2010年的11倍http://www.google.com.hk/books.，这引起西方国家的强烈不满。他们一方面寻求稀土供应的多元化，积极研发稀土的替代性材料并积极鼓励企业投资海外矿山。另一方面，美国、欧盟和日本于2012年3月就中国限制稀土、钨、钼出口向世贸组织争端解决机构提出诉讼，认为中国的做法违反了GATT1994和《中国入世议定书》的相关条款，面对他国的诉讼，中国援引GATT1994第11.1条、第20条（b）项 和（g）项进行辩护，认为中国所采取的限制稀土出口的措施是为了“保护人类、动植物生命或健康” 及“可用尽的自然资源”。尽管专家组赞成WTO成员国拥有自然资源主权，但认为中国采取的限制稀土出口措施只是为了控制稀土产品的国际市场，无法证明其限制稀土出口的措施和保护环境间的逻辑关系[3]。因此，世贸组织于2014年8月公布最终裁决，认为中国的稀土出口管理措施不符合WTO的相关规定。

三、加强中国稀土资源开发与环境保护的若干思考

（一）协调自然资源永久主权原则和WTO自由贸易规则的关系

自然资源永久主权原则是已被联合国大会等国际组织确认的一项国际法基本原则。该原则规定：“每个国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有充分的永久主权。为了保卫这些资源，每个国家都有权采取适合于自己情况的手段，对本国资源及其开发实行有效控制。”根据该原则，任何国家可以不受外来干涉，自主管理资源的开发与利用。WTO自由贸易规则则强调通过多边贸易谈判，消减关税和其他贸易壁垒，实现成员国之间货物和服务的自由贸易。所以，中国应以与WTO规则相符的方式行使自然资源主权的权利，WTO所约束的是自然资源产品的贸易环节，而非自然资源本身，WTO并不能监督其成员国对自然资源的开发和生产。因此，中国可以通过限制稀土资源的开发来行使其自然资源主权权利。中国政府必须加强监管、调整和优化中国稀土行业结构，完善稀土资源开发机制，提高技术准入、安全生产、环境保护等方面的标准，进行资源整合，提高行业集中度，集中稀土资源的开采权，形成统一的协调机制，禁止对稀土资源的滥开发。中国也可以在将来成立一个国有寡头，这样无需政府干预就可以有效控制稀土的产量和出口量，提高稀土产品的竞争力，掌控稀土定价的话语权，有序开发稀土资源。

（二）外在成本的内部化核算

外在成本的内部化核算就是将环境作为一项生产要素纳入到产品成本之中，消除其外部性，通过市场将它的价格机制反映出来。如前所述，稀土资源的开采给中国带来了严重的生态危机。据推测，如果加上环境成本，稀土产品的真实成本将比现在高出4倍左右[4]。目前中国稀土产品的税费成本明显偏低，稀土开采的损耗成本在税费成本中并未得以体现，而环境成本则被外部化，未计入到稀土的供给成本中。因此，中国应推进资源税和资源补偿费的改革。一方面,调整现行资源税政策，对稀土矿纳入从价税的计征范围，并大幅提高税率，提高生产成本。另一方面，严格遵循国家规定的“谁破坏谁恢复”的原则，提高稀土的资源补偿费费率，并适当增加补偿费分配中地方政府的比例，增加地方政府所得，调动地方政府的积极性，提高企业生产开采稀土成本，实现稀土资源开发外部环境成本的内部化，使稀土的价格能真正反映其价值，从而达到淘汰造成环境污染的中小企业和限制出口的目的，为资源型城市转型和环境保护提供资金保障[5]。

（三）借鉴外国保护自然资源战略，实现稀土资源的可持续发展

在保护自然资源方面，国外一些国家的做法很值得中国借鉴。以美国为例，美国稀土的储量居世界第二，在上世纪80年代之前，美国是国际市场上稀土产品的主要供应国，但从1999年起，美国就逐渐停止对本国稀土资源的开采，改从中国进口以满足其生产需求。同时，美国还通过输出矿业资本，在其他国家开发稀土资源，以保护美国本土的稀土资源和环境。相关资料表明，2008年前，美国进口的稀土不仅满足了其国内需求，还用于其战略储备。在中国宣布限制稀土出口的背景下，美国政府通过财政扶持稀土开发公司重新开发美国本土的稀土资源，进行技术升级，全面提高稀土开发的利用率和稀土产品品质。美国政府还鼓励企业加强国际合作，重塑稀土国际供应链。例如，美国莫利矿业和日本日立金属有限公司建立了合资公司，共同开发加利福尼亚莫哈夫沙漠中的稀土矿，生产高品质的稀土产品。此外，美国政府拨出巨额资金研究稀土的替代品[6]。事实上，欧洲和日本都十分重视稀土的战略储备，欧盟在2010年初就宣布建立稀土的战略储备制度，意在全球建立更好的稀土获取渠道，提高稀土利用率，减少对稀土的需求。日本原材料极度匮乏，其90%的稀土来自中国，但日本非常重视稀土的储备，早在1983年就建立了稀土战略储备制度，并将大量进口的稀土存于海底，以备未来之需。日本政府还从财政和技术方面大力支持企业投资海外矿山，变他国资源为本国资源。同时，大量回收废弃的电器，从中提炼出稀土，其提炼水平世界领先。此外，日本企业正积极研发稀土的替代品以减小对稀土的依赖。

因此，要实现稀土资源的可持续发展，必须在保证生态环境的基础上，提高稀土资源的开发利用率，实现稀土资源和社会的协调发展[4]。中国可以借鉴美、日等国对重要自然资源的保护政策，建立战略储备制度，如封闭一些矿山，鼓励企业在海外投资稀土业等。例如，江苏华东有色金属投资控股有限公司成功收购了澳大利亚阿拉佛拉资源公司25%的股份。这样不仅优化了稀土供应链，还可以有效保护生态环境。作为最大的稀土出口国，中国也可以像印度一样，以稀土作为谈判筹码，实现本国利益的最大化。

（四）建立完善的稀土知识产权保护政策

中国虽然是稀土出口大国，拥有世界最先进的稀土开采和分离技术，但稀土的应用技术还没有发展起来，主要出口稀土原料和初级产品，自主创新的产品较少，缺乏市场竞争力，稀土深加工技术的知识产权大多为日本、美国和法国等发达国家所垄断，使得中国在世界稀土市场上没有话语权。因此，要建立完善的知识产权保护政策，注重技术创新和产品创新，促进高技术企业进行终端产品开发，提高稀土的二次开发水平，提升自身产品的核心价值。同时，中国还应建立高科技的稀土产业链，完善稀土提炼技术，降低稀土生产成本，提高稀土资源的利用率，研究从可循环物质中提取稀土的方法，鼓励企业寻求替代品以减小对稀土资源的依赖，突破发达国家的技术壁垒，彻底改变当前中国稀土在应用领域的被动局面，推动中国资源增长型经济向技术增长型经济转变。

稀土资源有限，但用途广泛。随着社会经济的发展，人类对自然资源的需求将越来越大。中国必须在WTO框架内加强对资源类产品的管理，有效保护和利用中国有限的稀土资源，加强对稀土资源的开发和产品的升级，共同建立多元化的稀土供应链，维护公平竞争，实现从“稀土大国”向“稀土强国”的华丽转变。

[1] 刘慧芳.我国稀土出口贸易中利益相关方博弈分析[J].2011,（9）：86-87.

[2] 何静波.中国稀土出口贸易政策演变及政策影响研究[D].呼和浩特：内蒙古大学，2012.25.

[3] 张彬，等.以“稀土案”为例试论中国环保如何融入国际贸易框架[J].环境保护，2014,（4）：49-50.

[4] 马向平，石会峰.“十二五”我国稀土资源可持续发展的策略探讨[J].煤炭技术，2012，（3）： 258-260.

[5] 李刚.稀土资源税费改革问题初探[J].财会月刊，2012，（2）：55-56.

[6] 陈健，吴楠.世界稀土资源现状和我国稀土资源可持续发展对策[J].农业现代化，2012，（1）：74-77.

（责任编辑：徐吉洪）

On the Development of China’s Rare Earth Resources and Environment Protection

WANG Zhen

（Department of Trade, Zhejiang Changzheng Technical & Vocational College, Hangzhou 310023, China）

Rare earth resources are indispensable and non-renewable strategic materials. China owns the richest rare earth resources and is the leading supplier in the world. Rare earth resources contribute a great deal to its economic development. But disordered competition and intemperate mining in the industry have caused severe environmental pollution and shortage of rare earth resources. This paper introduces the current situation of rare earth resources and ecological environment, analyzes the problems in scale economy, ecological environment, trade disputes and their causes and also discusses some ways to protect the rare earth resources and make a sustainable development of rare earth industry in China.

rare earth resources； sustainable development； environment protection

2014-12-16

王 珍（1964-），女，浙江杭州人，副教授，从事国际经济与贸易研究。

TD865

A

1006-4303（2015）01-0013-05