中国各省区财政偿债能力的比较与演进:2005—2012

郭玉清 袁 静 李永宁

(1.南开大学 经济学院，天津 300071;2.徽商银行 阜阳分行，安徽 阜阳 236000;3.天津工业大学 经济学院，天津 214122)

一、引言

20 世纪90年代，巴西、阿根廷、墨西哥、印度等发展中国家相继爆发地方政府债务危机，地方财政偿债能力评测越来越受到国际信用评级机构的重视(Bhatia，2002)。地方财政偿债能力决定地方政府能否及时清偿到期债务，假如财政偿债能力非常孱弱，地方政府将很难履行偿债密集期到来时的偿付责任，并将偿债责任向上转嫁而形成不断蔓延的债务危机。为应对国际金融危机冲击，2008年中国推出4万亿经济刺激计划，通过反周期操作有力保障了本国经济增速。在此期间，各级地方政府纷纷成立融资平台公司，以银行贷款、发行企业债、政府间融资、BT 借款等方式举债融资，隐性债务规模增长极快①中国1994年《预算法》规定地方财政应保持收支平衡，不列赤字，这从制度上禁止了地方政府通过发行政府债券的方式进行显性融资的权力。因此，地方政府以组建融资平台的方式举债是一种制度外的变通模式，大多在财政收支表外运行，增加了中央准确掌握各地政府性债务规模的难度。。2013年12月，审计署的权威调查结果显示，尽管负债率指标“政府债务余额占GDP比重”尚未超过国际公认警戒线，但部分财力薄弱地区正背负着越来越繁重的偿债压力，蕴含着结构性偿债风险，举债融资行为可能在某些基层政府难以为继。由此可见，构建适用于中国的地方财政偿债能力量化评估体系，实现对省级债务风险的动态监测、预警和控制，已势在必行。

为防范可能出现的政府债务危机，穆迪、惠誉、标准普尔等国际信用评级机构主要采取两种方式量化评测主权国家或行政辖区的财政偿债能力:一是根据项目现金流和结构类型核算历史违约率，判断项目风险;二是在综合评估地方政府的财政收支、经济状况、政府间财政关系后，经过线性加权得出地方政府的信用级别。前一种方式主要针对具体项目，后一种方式则适用于广义的财政偿债能力，基本思路是，设置一套量化指标体系，其内容涉及经济、财政、金融、政治、体制等多个层面，进而通过构建定性或定量的要素矩阵来评判信用级别，提供防范预案。信用评级机构提供的量化评测结果取决于政府各方面的偿债能力表现，反过来，信用评级结果也会影响受评对象的可持续融资能力，信用评级结果不佳的国家或地区往往很难得到金融机构的进一步信贷支持，其发行的政府债券也会由于风险溢价过高而难以获得投资者的认同。

迄今为止，中国尚未构建地方财政偿债信用评级体系，关于各省区财政偿债能力的量化评级研究仍不多见。既有研究大量集中于通过构建量化指标体系衡量财政风险程度(郭玉清，2011)，指标相对权重一般通过层次分析法，经由专家定性判断的方式得出。尽管层次分析法对基础数据量要求不高，但指标权重判断结果依赖于选择的专家库，专家随机样本不同，指标最终判断结果往往也大相径庭，影响研究结论的稳健性。此外，以定性方式判断指标权重还存在研究视角的局限性问题，即当考察期限较长时，指标间的相对重要性可能随时间发生变化并需被赋予渐进变动的权重，因此传统研究方法更适用于短样本期内的区域间横向考察，却难以判断偿债能力随时间的纵向演进趋势。

本文借鉴国际信用评级机构的研究方法，对中国各省区地方财政偿债能力进行量化比较研究。一般来说，偿债能力越强的地区，债务违约概率越小，越能够依靠其自身的多渠道财源及时偿付到期债务;反之，则可能因财力紧张而不得不将偿债责任向上转嫁或亟需上级政府予以救助。财政偿债能力评级的主要目的在于通过横向区域比较和纵向演进规律的考察，在大范围债务流动性危机形成之前探寻地方财政可能存在的偿债薄弱环节，进而提出相应的政策工具予以防范和控制。与既有文献相比，本文主要创新点在于:一是对地方财政偿债能力的影响因素进行筛选和甄别，确定适用于中国的财政偿债能力量化评级指标体系，并对各指标的影响方式和途径进行理论分析;二是利用审计署的多次大规模债务审计结果及万德数据库提供的债务数据资料，估算中国各省区债务存量数据，为其后展开的量化评级提供数据支撑;三是采用目前较为流行的熵值法进行指标权重赋值，其优点在于指标权重由样本基础数据内生决定，能够避免专家判断难以避免的定性因素干扰，并且权重赋值由数据的时空维度同时确定，从而能够对中国各省区财政偿债能力进行横向与纵向双重维度的比较研究。

二、中国地方财政偿债能力量化指标体系的构建

中国地方财政偿债能力量化评级的首要工作是构建一套行之有效的指标体系。量化指标体系应尽可能将地方财政偿债能力的影响变量都囊括其中，这些影响变量可能包括正向、负向和中值指标①在本文设置的地方财政偿债能力量化指标体系中，正向指标是指标值越大赋值越高的指标，负向指标是指标值越低赋值越高的指标，中值指标则是在所有考察省区中越接近中值赋值越高的指标。;当指标之间存在共线性时，舍弃次要指标，避免量化结果形成内生偏误。最终形成的量化指标体系如图1所示，下面详述分层指标的选择理由及量化方法。

A1.经济资源状况

地方财政偿债能力的首要决定因素是经济资源状况。一般来说，受评地区可偿债的各类财源均取决于该地区的经济增长前景和资源要素禀赋，经济前景越光明、资源禀赋越丰富的地区，地方政府越能从广义税基中汲取更多收入偿还到期债务。本文以“经济发展前景”和“资源要素禀赋”两类二级指标度量经济资源状况，以便量化反映一个地区的广义偿债潜力。

B11.经济发展前景

C111.实际GDP增长率。实际GDP增长率是国际信用评级机构进行政府偿债信用评级时通常会采用的宏观经济观测指标，也是衡量各省区宏观税基扩张速度的核心指标。省区生产总值的实际增长率越高，意味着征税潜力增长越快，举债融资的增长绩效越高，相应越能支撑本地较大规模的债务增长而不至于爆发系统性的债务危机。

图1 中国地方政府偿债能力的量化评级指标体系

C112.贸易开放度。作为发展中的大国，对外贸易是拉动中国各省区经济增长和促进本地就业的重要途径。在贸易开放过程中，外商投资企业利用本地廉价劳动力发展劳动密集型产业，地方政府则普遍以财政返还、税收减免、土地折价等隐性竞争方式招商引资，涵养本地区的预算内税基(陶然等，2009)，强化地方财政偿债能力。

C113.城市化水平。城市化率较高的地区，外部流入要素推动本地土地资产升值较快，能为地方政府贡献土地增值税、城市建设附加税、房产税等预算内税收以及土地出让金、城建配套费等预算外租、费收入。城市化水平较低的地区需要以市政建设拉动本地增长，但又欠缺可用于偿债的财产类税基，因此与高城市化地区相比偿债能力往往更加孱弱①本文采用“城镇人口占地区总人口比重”反映一个地区的城市化水平，为保证稳健性，也用“城镇建成区面积占省区总面积比重”指标从地理空间视角反映城市化，但这两个指标的量化评级结果差异极其微弱。。

C114.产业结构特征。产业结构中的第二、三产业比重越高，吸收非农就业及贡献预算内税源的产业承载力越强。同时，该指标也反映了产业结构向高附加值部门调整以提高经济竞争力的能力，代表了产业梯度升级的方向。本文用第二、三产业增加值占省区生产总值比重反映各省产业结构升级程度，该比值越高，越有利于增强财政偿债能力。

B12.资源要素禀赋

C121.固定资产投资。长期保持的高固定资产投资率使中国在路网、通讯、电力、码头等方面拥有了较完善的基础设施(林毅夫，2012)，未来中国经济增长仍将长期依赖环境保护、绿色产业、保障房建设等领域的投资，这将使债务负担率在不断扩张的经济总量中得以稀释，避免爆发系统性偿债危机，甚至“转危为机”。

C122.人力资本禀赋。人力资本是吸收前沿技术、提升发展质量的生产要素，假如经济体不断扩张的物质资本难以与人力资本的改善升级相配合，宏观经济将陷入低效增长均衡。本文用“大专及以上学历人口占总人口比重”衡量省区人力资本禀赋，但由于人力资本对既往经济增长的贡献低于物质资本，预期该指标对地方财政偿债能力的影响权重也相对较小。

C123.土地资源收益。土地是非流动要素，依托快速推进的城市化进程，中国地方政府的预算外融资普遍形成了“土地收储和挂牌出让→为融资平台举债提供借债信用担保→债务融资投资于市政基础设施→助推城市土地资产升值→土地收储和挂牌出让”的循环传导模式，土地出让收益被作为偿债资金的主要来源①国家审计署2013年底公布的全国政府性债务审计结果表明，地方政府对土地出让收入依赖程度较高，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收益还债，占省、市、县三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%。。但上述融资模式也会激励地方政府不断扩张杠杆化融资规模，蕴含着资产泡沫化风险，因此本文将土地资源收益作为一项中值指标。

A2.财政运行绩效

国际信用评级机构普遍重视对财政运行绩效的考察，特别关注财政收支状况能否保障政府债务的适时清偿和教育、医疗等基本公共服务的有效提供。一般来说，财政运行绩效越高，地方政府越能从有限财源中灵活汲取可用财力用于偿债，出现偿债危机的可能性也越低。本文基于财政收入和财政支出两方面观测地方财政的运行绩效。

B21.财政收入能力

C211.宏观税负。宏观税负是税收收入、非税收入等预算内收入占GDP比重。尽管中国地方政府债务的举债主体主要是各类融资平台公司，但融资平台债务受地方财政隐性担保，一旦出现债务偿付困境，财政部门将承担连带偿付责任。宏观税负越高，则地方政府从宏观税基中汲取可支配收入的能力越强，相应具备越充足的财政储备资金用于偿还政府债务。

C212.财政收入稳定性。财源越稳定，地方政府的可持续偿债能力越强;反之，假如地方政府主要依赖顺周期的非稳定收入偿债，则当宏观经济遭受外生冲击时，将因可支配财力的巨量波动而出现偿债困境。在税、费、租、债等各类财源中，税收收入是最稳定的财源，本文以“税收收入占一般预算收入比重”反映可偿债收入的稳定性。

C213.收入征管努力。地方政府的收入征管努力程度决定税收能否及时足额征收入库。由于中国地方政府不具备税种选择权和税率调整权，陷入偿债困境的地方政府应主要采取强化收入征管和改善征税绩效的方式补充偿债基金。本文以“一般预算收入决算额占预算额比重”反映收入征管努力程度，该比值越高代表税收实际入库率越高，收入越灵活。

B22.财政支出状况

C221.保障性支出占比。医疗、养老、就业等保障性支出反映地方政府的被动支出压力，Brixi和Schick(2002)将其视为政府的一项直接隐性债务。中国长期存在社保基金隐性缺口，人口老龄化趋势和城市户籍人口增长将使地方政府面临日益严峻的保障性支出压力，进而对财政偿债资金形成制度挤压，因此这是一项影响地方财政偿债能力的负向指标。

C222.财政支出灵活性。财政支出灵活性反映地方政府因债务冲击实施财政调整时，能否灵活调整支出以增强偿债适应能力。本文以“人员经费和办公经费支出占一般预算支出比重”指标逆向反映财政支出灵活性，人员经费和办公经费具有基数加增长的刚性机制，属于行政管理支出中较难压缩的支出，该比率越高，越不利于地方政府灵活适应偿债需求的变化。

C223.财政自给率。财政自给率反映预算内地方政府支出有多大比例可以依赖自身的财政收入予以满足，如果预算收入不足以迎合预算支出需求，即财政自给率小于1，地方政府将不得不采取其他途径扩充可支配财力。中国财政自给率较低的地方政府大多依赖土地批租收益及其担保衍生的杠杆化举债，从而加重财政偿债压力，因此本文将其设置为负向指标。

A3.政府举债规模

举债规模是地方财政偿债能力量化评级的核心变量，涉及从总量、结构、流动性等视角观测负债状况。目前官方尚未公布地方政府债务的详细分省数据，本文基于国家审计署的三次审计公告，通过万德资讯(WIND)查询到各省地方融资公司的债务演变情况，估算了省际政府债务规模数据，从而能够从横向和纵向上量化比较各省举债规模及财政偿债能力。

B31.债务负担规模

C311.人均负债规模。人均债务规模从辖区公众的平均债务负担额度视角考察地方财政偿债能力，由于政府举债投资项目大多难以形成稳定利润流，社会公众面临的债务负担最终要靠其他财政收入渠道解决，因此该指标过高会对地方财政偿债能力构成不利影响。

C312.债务依存度。债务依存度是地方政府债务余额占一般预算支出比重，反映财政支出有多大比例需要靠政府借债支撑。债务依存度过高，意味着公共品供给和经济干预主要依赖债务融资而非稳定的预算内收入，势必将弱化地方财政偿债能力。本文以地方政府债务余额同一般预算支出的比值反映债务依存度，并将其处理为负向指标。

B32.债务可持续性

C321.债务率。债务率是“地方政府债务余额占财政收入比重”，该指标能够量化地方政府动用各类财政收入偿还到期债务的能力。紧急状态下，地方政府可以选择变现政府资产的方式偿债，但一般来说政府资产变现难度较大，因此，本文的偿债资金来源主要考虑预算内税收收入以及规费、基金形式的官方口径预算外收入和土地批租收益。

A4.管理体制因素

省区间经济前景、财政绩效、举债状况的差异，往往来自于央地财权分权以及相配套的财政转移支付形成的制度激励。在纵向失衡背景下，基层政府不得不依赖预算外融资渠道争夺上级财政转移支付，同时也影响着其预算外举债的财政清偿能力(Huang，1996)。

B41.财政分权程度

C411.财政支出分权度。财政分权包括收入和支出分权两个层面。中国财政收支分权体现出财权上移、事权下放的纵向失衡态势，支出分权程度高于收入分权，意味着地方政府在财权不断上收的同时，更需要通过举债融资渠道迎合不断增长的支出事责。因此，本文主要从支出分权角度研究财政分权框架对地方财政偿债能力的影响，且将其设置为负向指标。

C412.财权事权匹配度。当不断增长的事责能够与财权相匹配时，地方政府就能利用制度性分配财力满足支出需求，预算外举债融资激励则相应下降。本文以“财政收支出分权比值”衡量财权与事权是否匹配，该比值一般低于1，比值越低意味着地方政府越有可能转而依赖债务融资支持本地的区域性公共品供给，从而弱化其财政偿债能力。

B42.财政转移支付

C421.中央财政转移支付依赖度。中央财政转移支付会引发“公共池”效应，使地方政府不必承担公共品供给的全部成本，这会增加地方政府以预算外举债融资争夺中央财政转移支付的道德风险(Singh and Plekhanov，2005)，并因过度投资于低效政绩项目而降低地方财政偿债能力，因此，本文将其作为一项负向指标引入指标体系。

三、数据来源及估算说明

本文基础数据大多取自历年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《地方财政统计资料》、《中国国土资源统计年鉴》等公开或内部发行的财经数据资料。其中，测算各省区贸易依存度时的“进出口总额”为历年《中国统计年鉴》公布的以“万美元”累计的“各地区按经营单位所在地分货物进出口总额”，并按人民币兑美元年均汇率折算为人民币“亿元”单位。分省GDP全部以平减指数调整为2005年实际值，GDP平减指数采用如下估算程序:

首先，审计署2011年第35 号公告公开了政府性债务增长率和2010年地方政府债务余额，根据这两组数据可以推算2005—2009年地方政府债务余额。审计署于2013年6月和12月又分别公布了2011年36个地方政府本级债务的抽样增长率及2012年全国地方政府债务余额，由此可推算2011年债务余额。但审计署2012年公布的地方政府债务包含省、市、县、乡四级，同2010年公布结果不具备可比性。本文扣除2012年地方政府债务余额中的乡镇政府债务额，初步得到2005—2012年包括省、市、县三级地方政府的债务余额。

其次，审计署第35 号公告公示了2010年东、中、西部三大区域及5个计划单列市的地方政府债务余额。在万德资讯(WIND)查询到东、中、西三大区域各自所包含大部分省区的地方政府债务余额，并将5个计划单列市分别并入相应省份，缺失省份数据按其所在三大区域扣除已查询到的省区债务总量后，以2005—2010年土地出让金的年度均值作权重进行债务余额分配，得到31 省市2010年地方政府债务余额。

再次，通过万德资讯可查询340家在资本市场公开发债的地方融资公司债务数据，由于不同省份抽取的省、市、县级融资公司数不一致，因此不能用抽样额作简单比较。本文处理方法是，以省级、市级、县级的资产负债额为权重计算加权债务均值，假如某省共有n1家省级融资公司、n2家市级融资公司、n3家县级融资公司，省级融资公司的负债和资产额分别为PL和PA、市级融资公司的负债和资产额分别为XL和XA、县级融资公司的负债和资产额分别为ZL和ZA，则政府性债务的样本加权均值测算公式为:

根据这种方法可以得出2005—2012年各省政府性债务的可比增长率，结合2010年各省债务余额的查询和测算结果，即可得到2005—2012年分省债务余额。假如各省债务余额加总后与全国相应年份的总量数据不一致，则按各省债务比率进行等比例调整，但结果显示，全国分省数据测算结果加总后与全国总量数据误差极小，体现出估算方法的稳健性。

最后，按上述程序估算的分省数据仅包含省、市、县三级，将2012年审计署公布的乡镇政府债务余额结合上述方法估算的政府债务增长率，测算出2005—2012年乡镇政府债务，并以各省市乡镇政府数目占比为权重测算出历年各省的乡镇政府债务额，与上述测算结果加总，从而得出省市县乡四级地方政府债务额。

四、分层指标的熵值法权重赋值测算

1.熵值法权重赋值原理

地方财政偿债能力量化评级的关键环节是确定分层指标权重。本文采用客观熵值法测算指标权重，其优点是避免了专家判断方法的主观随意性缺陷。假定需要评价m个样本的财政偿债能力，样本观测值是省区数目和考察年份的乘积，从而能够进行省区间横向和纵向比较。评价体系共包括n个指标，则量化评价系统的数据矩阵为:

由于指标间存在量纲差异，直接测算权重会导致评级结果存在系统偏误，需要对指标进行标准化处理。处理过程根据正向、负向或中值指标存在差异，标准化程序分别是:

其中:pij是标准化指标比率;ej是指标j的信息熵值;dj是指标信息效用，信息效用越高，对指标综合评价的影响越大，量化权重值也越高;单指标信息效用与同层级指标信息效用累计和的比率定义为wj，即最终测算得出的熵值法指标权重。

2.熵值法权重赋值结果

本文以中国31 省区2005—2012年数据为基础，对各类正向、负向和中值指标进行标准化处理，利用熵值法确定各分层指标权重，量化结果在表1中列示。

由权重赋值结果可见，在经济、财政、债务、体制四类A 级指标中，地方举债规模权重为0.173，其重要性略高于管理体制因素，经济和财政因素比举债本身对地方财政偿债能力的影响更大，这一权重赋值结果同穆迪、标准普尔两个国际信用评级机构进行主权债务信用评级时所设定的权重基本一致(刘琍琍，2009)。这说明，衡量地方财政偿债能力不能仅观察举债规模，经济资源、财政绩效往往更能反映一个国家或地区的偿债实力。事实上，很多曾爆发地方政府债务危机的国家和地区，举债规模并不显著高于其他国家，但其经济前景和财政管理难以支撑地方政府举债，最终导致大范围地方政府债务违约并不得不实施严厉的事后调整措施。中国一些落后地区的基层政府同样存在政绩考评诱发的举债道德风险，往往不考虑举债项目能否取得稳定而持续的利润流。绩效较差的举债项目利于凸显经济绩效，在晋升博弈中占据有利地位;谨慎决策和规避风险的地方官员则在GDP竞争中处于劣势，甚至被淘汰出政治晋升竞赛，诱发“逆向选择”效应(郭玉清，2011)。债务权重偏低的另一个原因是缺失指标可能使客观赋值结果存在向下偏误，例如:“债务流动性”指标组中还应该考察还本付息率，即债务年度还本付息额占债务余额比重;“债务负担规模”指标组中还应该考察资产负债率，即债务余额占政府资产比重。尽管各省区债务还本付息额和政府性资产数据无法获得，这部分指标数据的缺失一定程度上弱化了地方举债规模权重，但由于本文考虑的财政偿债能力指标非常全面，缺失指标并不会对评级结果构成实质影响。在“地方举债规模”指标组中，债务流动性指标对评级结果高贡献同样偏低，仅占37%，这是由于本文主要考察省际财政偿债能力，而债务流动性对财政偿债能力的制约主要体现于省级以下政府，特别是市县层级。财权上移、事权下放的纵向失衡框架具有从中央到地方的示范延伸效应，使省级政府集中了相对较多的财力，一般不存在债务流动性困境，并有余力通过财政转移支付救助出现偿债困境的下属市县。随着政府层级的下移，债务流动性对偿债能力的影响权重将随之提升，量化评级程序也应会动态微调。

表1 地方财政偿债能力量化评级指标体系的熵值法权重赋值结果

五、中国各省区财政偿债能力的量化评级结果

测算出熵值法权重后，对财政偿债能力的量化评级指标值逐层加权汇总，在表2中给出2005—2012年中国31 省区财政偿债能力的量化评级结果①限于篇幅，本文仅列示了各省区财政偿债能力的最终量化评级结果及综合指数，如对各分层指标赋值的测算结果感兴趣，可向作者索取。。由于熵值法权重测算采用了全样本数据，量化评级结果既能用于不同省区间的横向比较，也能根据评级结果的年度变化，观察各省区财政偿债能力的动态演进，进而提出偿债风险管控预案。

1.中国各省区财政偿债能力的横向比较

首先，对2005—2012年各省区财政偿债能力的量化评级结果测算纵向均值，并按从高到低的排序将全部省区划分成三组，即高偿债能力组(H)、中等偿债能力组(M)和低偿债能力组(L)。不难发现，财政偿债能力分组与东、中、西三大地理区域分组具有强相关性，省际财政偿债能力形成从东到西依次减弱的阶梯状分布格局，上海、北京、天津三个直辖市稳居前列。分层指标显示，东部三个直辖市的举债规模并不低，其“地方举债规模”指标组的量化评级结果均排在15 位以后，说明直辖市的城市融资平台公司通过银行信贷、发行企业债等方式累积了相对较重的债务负担。但这三个地区经济资源和财政绩效指标组的量化评级结果均排在全国前5 位，意味着其经济潜力、要素资源、财政管理及由此形成的区域竞争力能够支撑高债务存量，特别是三个直辖市在城市化推进过程中土地升值幅度较大，能够带来稳定的预算内财产类税收和预算外土地批租收益，形成其他省区所不具备的偿债财源优势。与三个直辖市类似，东部省区中江苏、广东两省债务绝对额最高，但其财政绩效和管理体制指标评级结果靠前，能够通过财政收支的制度性调整和与支出事责更加匹配的财力基础抵御偿债风险。

与东、中部省区相比，西部省区财政偿债能力偏弱，制约西部偿债能力的重要因素是管理体制和举债规模。“管理体制因素”指标组的量化评级结果表明，西部省区支出责任配置过多，财权与事权高度不匹配，且更依赖中央财政转移支付补充其薄弱的预算内财力。大多数西部省区的预算内收入仅够保持机关运转和工资发放，为争取中央财政转移支付，同时预期一旦出现偿债危机中央政府将予以救助，西部省区普遍加大了预算外举债融资力度，其“人均债务”、“债务依存度”、“债务率”等指标值均显著高于东、中部地区，这是西部偿债能力低下的主因。由此可见，如果说纵向失衡的分权框架使基层政府面临更大偿债困境，那么未来出现流动性危机的基层政府可能集中在偿债能力相对落后的西部省区，如排名垫底的甘肃、青海、西藏等省份，甚至由于偿债责任的向上转嫁而冲击省级财政运行安全。

表2 2005—2012年中国各省区财政偿债能力的量化评级结果

在财政偿债能力的阶梯状布局中，九省份出现地理区域分布和偿债能力分布的异化。其中，中部资源大省山西上调至高偿债能力组，西部新疆、陕西、贵州三省份上调至中等偿债能力组，东部辽宁、广西、海南及中部吉林、湖南的量化评级则被下调，广西和海南甚至跨级降至低偿债能力组，表现出与地理区位极不相称的偿债能力。上调量化评级的中西部四省份财政绩效评级靠后，特别是收入稳定性较差，可支配财力中源于税收的比例较低，财政自给率也不足，这些特征与其他中西部省区殊无二致，但这四个省份的相对举债规模不高，债务指标优化的量化评级结果推动综合评级结果前移。东部广西、海南两省份经济资源评级结果靠后，相对举债规模也偏高，这两项劣势使其综合评级结果跨级下调至低偿债能力区间。这说明对经济落后省区来说，增强其偿债能力的政策着力点是控制举债规模，事实上，越是偿债能力孱弱的落后地区，地方官员越依赖债务融资，争取上级转移支付，投资市政基础设施和凸显政绩;举债规模较小的地方官员反而可能因政绩不佳在年终考核时被一票否决，排挤出政治竞争市场，从而形成官员举债竞争中的“逆向选择”。因此，在地方官员政绩考评中纳入融资风险因素，明晰各级政府的偿债权责，对造成偿债困境的地方官员离职追责，将有效缓解地方政府举债的预算软约束和道德风险(郭玉清，2009)。

2.中国各省区财政偿债能力的纵向演进

除横向比较外，在图2(a)和图2(b)中，分别以各省区财政偿债能力量化评级的年度均值和标准差观察地方财政偿债能力的纵向演进。图2(a)中的均值演变情况显示，中部省区与全国均值曲线高度重合，表明东、西部省区与中部省区财政偿债能力的量化级距基本等同，从而在对全国所有省区(未包括港、澳、台)的偿债能力求均值时，东、西部与中部省区的正向和负向差额恰能相互抵消。2009年东、中、西部省区偿债能力均大幅震荡下滑，是由于中国银监会颁布信贷结构调整指导意见，鼓励各地组建地方融资平台，配合中央4 万亿投资计划多渠道举债融资，各地债务存量的飚升使财政偿债能力骤降。鉴于债务增速过快、积累风险较高，2010年，国务院要求各地加强融资平台公司管理，对存量债务进行清理整顿，偿债能力曲线迅速恢复之前的趋势，因此，2009年出现的短期波动主要是由政策性因素所引致的。

图2 中国31省区财政偿债能力指数均值及标准差的动态演进

需要警惕的是，图2(a)显示，近年来，全国及东、中部省区的财政偿债能力均呈下降趋势，特别是东部省区负债率和债务率两项举债规模指标持续攀升，养老、医疗、就业等保障性支出压力增大，使财政偿债能力下降较快。与东、中部省区不同，西部省区财政偿债能力均值曲线不降反升，整体偿债能力提高了2.8%。分层指标研究表明，西部省区财政偿债能力的改善主要得益于经济和举债状况，近年来，西部省区固定资产投资和实际GDP增速较快，在市政基础设施存量低于东、中部区的前提下，举债融资发挥了更高的边际增长绩效，使债务负担率稳步趋降。但相对来看，西部省区财政绩效和管理体制两组指标仍不理想，人员和办公经费支出比重较高，预算内可支配财力拮据，债务余额占可用财力比重反映的债务率指标仍呈攀升态势，这一点与东、中部省区是一致的。

图2(b)是31 省区财政偿债能力标准差的演变情况，标准差越高，反映省区间财政偿债能力的差异越大。不难发现，东、西部省区财政偿债能力形成“俱乐部收敛”趋势，即在东部偿债能力整体弱化、西部偿债能力相对改善的过程中，两大区域内部的偿债能力差距均有所降低;中部省区间的财政偿债能力差距则保持波动稳定。东、西部省区偿债能力的整体趋同及两大区域内部的俱乐部收敛导致全国省区间财政偿债能力持续逼近，多省区出现密集财政偿债困境的可能性增大，这意味着未来防控地方政府债务风险的政策着力点，应从个案监控转向区域联防，避免形成大范围的债务流动性危机。

六、结论与建议

本文借鉴国际信用评级机构的主权信用评级管理经验，设计中国各省区财政偿债能力的量化评级分层指标体系，进而以客观熵值法赋予分层指标权重值，测算2005—2012年省域财政偿债能力的量化评级结果。研究表明，自1998年积极财政政策淡出后，中国省际财政偿债能力持续走低，2010年国务院规范地方融资平台管理的紧缩性举措并没有扭转地方财政偿债能力的下滑趋势，地方政府依然通过各种隐性渠道求政绩、谋发展，使偿债风险不断积聚。尽管包括中央和地方政府债务在内的债务存量占GDP比重仍处于60%的国际警戒线之内，地方债务风险整体可控，但从结构上看，省域财政偿债能力呈现出从东到西逐级递减的阶梯状布局，西部省区面临的偿债风险较高。此外，各省区均具有居高不下的债务率，多数已超过国际警戒阀值;从中央到省级以下政府示范延伸的非对称财权事权分配框架致使西部基层政府的偿债能力尤其孱弱，而东、西两大区域内部的偿债能力正逐步趋同。

上述结论表明，当前中国地方政府的债务风险主要表现为偿债资金不足引发的债务流动性风险，并可能通过政府间偿债责任的被动转嫁而使风险传导升级。由于落后省区预算内财力主要保障人员和办公经费等自利性支出，财政绩效监督机制的缺失更加剧了基层政府出现系统性偿债困境的可能。为实现地方财政偿债风险的区域联动预警，中国亟需借鉴澳大利亚、法国、德国等成熟市场经济国家的政府债务管理经验，在财政部门内设立地方政府债务监控机构，解决长期困扰实际部门的债务信息搜集和政府层级间信息不对称问题。专业性债务监控机构的组建使中央政府能够实施“事前设限、事中控管、事后调整”的“三位一体”式风险防控预案，即利用地方财政偿债能力指标体系对各省区债务的运行状况进行动态监管和量化评级，限制低偿债能力地区的举债规模，并对陷入偿债危机的地区实施“增收节支”等事后调整。而强化财经纪律、遏制地方自利性支出倾向以及在分权框架中明晰偿债责任，使基层政府财权事权相匹配的制度设计，也将成为增强地方财政偿债能力的政策要义。

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